解讀《國際客運航權市場準入和配置規則》

近日，民航局修訂發布了《國際客運航權市場準入和配置規則》（民航規〔2025〕2號，以下簡稱《配置規則》），將自2025年3月30日起施行。

一、修訂背景

現行《國際航權資源配置與使用管理辦法》（以下簡稱《辦法》）自2018年5月實施，《辦法》同時適用國際客運和國際貨運航權配置管理，首次建立了分類管理、有序競爭、量化配置的航權管理新機制。總體上，《辦法》實施以來，國際航權配置規則更加規范、過程更加透明、效率更加快捷、結果更加公平，對于促進國際航空運輸市場快速發展發揮了積極作用。結合行業發展需要，為更好實現交通強國建設民航新篇章行動綱要目標，落實民航局進一步全面深化改革重點任務和中央巡視整改要求，實現資源配置效率最優和效益最大，聚焦高質量建設國際樞紐和打造世界一流航空運輸企業，組織對《辦法》進行全面修訂，形成《配置規則》。

二、修訂原則

堅持服務國家戰略，堅持規劃引領。落實國際航空樞紐建設指導意見，加快建設“空中絲綢之路”，打造世界級機場群。

堅持市場配置資源，政府精準調控。提升航權使用效率，優化公共服務、保障公平競爭，科學調控市場準入，引導空運企業明確定位、差異經營、適度競爭，更好滿足人民群眾航空出行需求。

堅持實施分類管理，科學量化配置。根據航權資源稀缺程度實施分類管理，突出鮮明的政策導向，定向配置為主，量化配置為輔，有效提升政策導向與配置結果的一致性。

堅持健全配置機制，堅持“四個公開”。健全公開、公平、公正的資源配置機制，堅持航權資源、配置規則、配置過程和配置結果公開。

堅持建立聯動機制，守牢安全底線。建立航權配置與空運企業安全風險防控聯動機制，從航班生產組織源頭把控風險，區分航司規模和保障能力，引導空運企業夯實安全基礎，提升保障能力和運行品質。

三、修訂的主要內容

（一）政策目標全面聚焦。從樞紐、航司、航線網絡三個維度構建航權配置工作的愿景和目標，一是打造世界一流空運企業，二是建設有品質、有特色、有韌性的國際航空樞紐和城市機場群，三是構建廣通達、多層次、高效率的國際航線網絡，進一步提升配置政策的系統性和完整性。

（二）目標原則與制度設計密切關聯。關于服務國家戰略：一是提升主基地和樞紐運營人航權配置優先級，引導空運企業聚焦主基地建設。二是引導稀缺航權資源向國際樞紐集中，積極采取措施應對周邊國家樞紐分流效應。三是提升符合樞紐功能和方向的航線航權調整便利性。四是對海南航線適度放寬準入限制，支持自貿港建設。五是對國家戰略重點方向航權配置保留政策調控的空間。關于有效市場和有為政府：一是對于較充裕航權，在符合承運人調控數量的條件下以先到先得方式實施市場化配置。二是適度參考效益指標，以客座率、疊加市場份額等指標作為啟動航權配置的參考條件，減少運力無效投入，提升航司競爭力和運營品質。關于分類管理：現有政策按照資源稀缺程度將國際航權劃分為一類、二類，并按照航程距離劃分為遠程和分遠程。此次修訂在此基礎上增加如下分類：一是按照行業“十四五”規劃安排，將機場分為10大國際樞紐、29個區域樞紐和非樞紐機場。其中10大國際樞紐進一步細分為北京、上海、廣州3大國際樞紐和成都等7大國際樞紐；二是從不同維度將空運企業分為A類、B類和C類空運企業以及主基地、非主基地空運企業和樞紐運營人。從而進一步聚焦政策目標，提升航權配置管理的科學性、精準性、差異性。關于健全量化配置和監測機制。一是修訂后的國際客運航權配置評分指標體系，將原四類16個指標，優化為三類14個指標。二是明確配置程序和公示公開要求，在保證工作效率的同時實現配置全流程信息公開。三是加強航權使用情況監測，分類設定期限及時清理資源虛占。關于建立安全聯動機制。一是參照航空公司差異化精準監管分類標準，對遠程航線航權運營資質作出規定，確保航線增開與安全保障能力相匹配。二是明確空運企業在運行安全等方面存在風險的，民航局安全、飛行標準等主管部門可根據風險程度對其航權申請提出限制要求。

（三）堅持問題導向實施改革。修訂工作緊緊圍繞巡視整改要求制定改革舉措。一是分類調控城市對、機場對、國家對承運人數量和航季增班額度限制，針對二類遠程航線準入，進一步細化具體要求，適度提高第二家空運企業準入門檻，減少“內卷”。二是明確對非洲、南太、拉美等國家航權配置實施行政配置，為后續積極布局新興市場，實施相應的激勵和規制政策預留政策空間。三是明確樞紐運營人和主基地航司的優先級，減少量化打分配置帶來的不確定性，支持大中小型基地航司聚焦主基地深耕市場。