解讀《關(guān)于推進(jìn)國際航空樞紐建設(shè)的指導(dǎo)意見》

日前，民航局聯(lián)合國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)國際航空樞紐建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確了國際航空樞紐建設(shè)的總體要求、發(fā)展目標(biāo)、重點任務(wù)和保障措施，為打造定位清晰、各具特色、競爭力強的航空樞紐功能體系提供指導(dǎo)。

國際航空樞紐建設(shè)對于行業(yè)和經(jīng)濟社會發(fā)展具有哪些重要性？《指導(dǎo)意見》為我國國際航空樞紐建設(shè)作出了怎樣的頂層設(shè)計？下一步，國際航空樞紐建設(shè)將會如何更好推進(jìn)？圍繞這些問題，記者采訪了民航局發(fā)展計劃司相關(guān)負(fù)責(zé)人。

緊扣國家戰(zhàn)略部署 提高樞紐發(fā)展水平

國際航空樞紐是航空運輸服務(wù)體系的核心節(jié)點，是現(xiàn)代綜合交通運輸體系的重要組成，是民航服務(wù)國家對外開放和構(gòu)建新發(fā)展格局的重要支撐，對服務(wù)國家重大戰(zhàn)略實施、服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展、服務(wù)人民群眾便捷高效航空出行具有重要作用。作為運輸經(jīng)濟在國土空間上的承載節(jié)點，國際航空樞紐也是資源要素集聚的重要平臺，不僅具有經(jīng)濟地理屬性，更有戰(zhàn)略價值屬性。

2023年3月至6月，根據(jù)民航局黨組關(guān)于深入開展學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想主題教育相關(guān)安排，民航局副局長韓鈞帶隊，就國際航空樞紐建設(shè)進(jìn)行了專項調(diào)研并形成調(diào)研報告。據(jù)了解，黨的十八大以來，我國航空樞紐建設(shè)取得顯著成效。旅客吞吐量千萬級機場從2012年的21個增長到目前的41個，北京首都、上海浦東、廣州白云機場旅客吞吐量排名分列全球第2、第9和第11位，北京、上海躋身全球10個年旅客吞吐量過億的城市。但與此同時，我國國際航空樞紐建設(shè)依然存在戰(zhàn)略謀劃不深、樞紐競爭力不強、協(xié)同運行效率不高、國際運輸服務(wù)能力不足等問題，對照民航在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中的職責(zé)使命，對照交通強國建設(shè)目標(biāo)，還存在較大差距?！吨笇?dǎo)意見》正是為了解決相關(guān)問題，推進(jìn)國際航空樞紐更高水平建設(shè)應(yīng)運而生。

2023年10月至12月，在系統(tǒng)梳理國家區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和共建 “一帶一路”倡議，以及《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》《現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃》等相關(guān)要求基礎(chǔ)上，編制組緊扣國家賦予特定地區(qū)的戰(zhàn)略定位，研究確定了《指導(dǎo)意見》整體框架，提出功能定位、規(guī)劃建設(shè)、協(xié)同運行、運輸服務(wù)四大方面內(nèi)容，形成《指導(dǎo)意見（初稿）》，并于2023年12月起，面向國家相關(guān)部委、民航系統(tǒng)相關(guān)單位、地方政府等廣泛征集意見建議，對《指導(dǎo)意見》進(jìn)行了多次修改完善，形成終稿。

民航局發(fā)展計劃司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，此次《指導(dǎo)意見》的發(fā)布，將為我國國際航空樞紐建設(shè)進(jìn)一步指明方向，推動國際航空樞紐功能體系進(jìn)一步完善，有利于更好發(fā)揮民航戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)作用，服務(wù)以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，為建設(shè)保障有力、人民滿意、競爭一流的交通強國提供有力支撐。

細(xì)化樞紐功能定位 提升體系整體效能

《指導(dǎo)意見》對國際航空樞紐建設(shè)進(jìn)行了整體謀劃，從功能定位、規(guī)劃建設(shè)、協(xié)同運行、運輸服務(wù)等方面加快推進(jìn)“3+7+N”國際航空樞紐功能體系建設(shè)，對國際航空樞紐的功能定位進(jìn)行了細(xì)化和深化。

民航局發(fā)展計劃司相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，“3”是指北京、上海、廣州等國際航空樞紐，將增強其洲際連接能力和全球輻射能力，在輻射周邊航空運輸圈基礎(chǔ)上，支撐“空中絲綢之路”建設(shè)，穩(wěn)固發(fā)展歐洲、北美通道，積極拓展六大國際經(jīng)濟合作走廊及拉美、南太、印度洋及非洲通道，進(jìn)一步加快提升國內(nèi)國際互轉(zhuǎn)、國際轉(zhuǎn)國際中轉(zhuǎn)能力，建成通達(dá)全國、輻射“一圈”、連通洲際、連接國內(nèi)航空運輸網(wǎng)絡(luò)與國際航空運輸通道的核心鏈接節(jié)點，強化國際航空樞紐全方位門戶復(fù)合型功能。

“7”是指成都、深圳、重慶、昆明、西安、烏魯木齊、哈爾濱等7個國際航空樞紐，結(jié)合城市功能定位，提升樞紐能級，建成輻射區(qū)域、連接國內(nèi)航空運輸網(wǎng)絡(luò)與相關(guān)國際航空運輸通道的鏈接節(jié)點，構(gòu)建具有區(qū)位優(yōu)勢的國際航線網(wǎng)絡(luò)，提升國際航空樞紐面向特定區(qū)域的區(qū)位門戶復(fù)合型功能。

“N”是指若干區(qū)域航空樞紐，將加強區(qū)域航空樞紐面向特定區(qū)域國際功能，穩(wěn)步推進(jìn)專業(yè)和綜合性航空貨運樞紐建設(shè)?；趪屹x予的特定功能定位，提升大連、南京、杭州、合肥、福州、廈門、濟南、青島、武漢、長沙、南寧、海口等若干區(qū)域航空樞紐功能，鼓勵構(gòu)建“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”航空運輸網(wǎng)絡(luò)體系，提升對非樞紐機場輻射帶動作用，積極拓展面向特定區(qū)域的國際航空運輸網(wǎng)絡(luò)。高質(zhì)量推進(jìn)鄂州等專業(yè)性航空貨運樞紐運營，加快鄭州國際物流中心、合肥國際航空貨運集散中心、天津國際航空物流中心建設(shè)，不斷提升航空樞紐貨運功能。

為什么《指導(dǎo)意見》要對航空樞紐作出這種差異化、多層級的功能定位？

民航局發(fā)展計劃司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，定位清晰、錯位發(fā)展的差異化策略將有利于充分發(fā)揮各自區(qū)位優(yōu)勢，實現(xiàn)資源合理配置，避免國際航空樞紐發(fā)展同質(zhì)競爭、資源內(nèi)耗。

其中，北京、上海、廣州是我國對外開放的前沿門戶，對全國經(jīng)濟社會發(fā)展具有較強的引領(lǐng)和帶動作用，需強化與國家戰(zhàn)略定位相匹配的全方位門戶復(fù)合型功能，其重點是強洲際、強中轉(zhuǎn)、強國際競爭力，遠(yuǎn)程國際航線原則上合理有序向北京、上海、廣州等集中；成都、深圳、重慶、昆明、西安、烏魯木齊、哈爾濱等具有較強的地理區(qū)位比較優(yōu)勢和區(qū)位戰(zhàn)略價值，重點提升區(qū)位門戶復(fù)合型功能，結(jié)合城市功能定位，實現(xiàn)差異化、協(xié)同化發(fā)展，將區(qū)位比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成樞紐競爭優(yōu)勢；區(qū)域航空樞紐一般為區(qū)域內(nèi)具有較大發(fā)展?jié)摿鸵欢ㄝ椛淠芰Φ某鞘?，其重點是因地制宜，實現(xiàn)市場化、特色化發(fā)展；航空貨運樞紐則要打破“重客輕貨”舊常態(tài)，發(fā)揮樞紐體系客貨并舉有效供給的協(xié)同效應(yīng)，通過專業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展，提升航空貨運轉(zhuǎn)運效率，支撐航空貨運樞紐能級躍升。

總體而言，各航空樞紐的功能定位高度突出戰(zhàn)略需求導(dǎo)向，積極適應(yīng)新時期民航發(fā)展需求，有利于更好提升國際航空樞紐功能體系整體效能，提升行業(yè)發(fā)展品質(zhì)，增強發(fā)展內(nèi)生動力。

謀劃未來發(fā)展藍(lán)圖 多措并舉建設(shè)樞紐

《指導(dǎo)意見》以2025年、2035年、2050年為節(jié)點，為我國國際航空樞紐建設(shè)規(guī)劃了三個階段的發(fā)展目標(biāo)：

到2025年，國際航空樞紐功能體系基本成型。運輸生產(chǎn)規(guī)模和國內(nèi)國際服務(wù)覆蓋全面恢復(fù)，連通度和中轉(zhuǎn)效率加快提升，國際競爭力加快恢復(fù)。

到2035年，國際航空樞紐功能體系全面建成。其中，具有全方位門戶復(fù)合型功能的國際航空樞紐運輸生產(chǎn)規(guī)模、國際覆蓋度、連通度和中轉(zhuǎn)效率加速邁向國際一流水平。

到2050年，建成一批世界一流航空企業(yè)和一流航空樞紐，國際航空樞紐功能體系進(jìn)一步完善，支撐我國建成保障有力、人民滿意、競爭力強的一流航空運輸強國。

為了實現(xiàn)這樣的目標(biāo)，《指導(dǎo)意見》還從功能定位、規(guī)劃建設(shè)、協(xié)同運行、運輸服務(wù)等四個方面提出了多項舉措，支撐國際航空樞紐功能提升，推動國際航空樞紐體系優(yōu)化。民航局發(fā)展計劃司相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，建設(shè)國際航空樞紐是一個系統(tǒng)工程，它的協(xié)同運行包含對內(nèi)和對外兩個方面，對內(nèi)要通過智慧民航建設(shè)、優(yōu)化空域結(jié)構(gòu)等提升樞紐機場與空管、航空公司等多個運行主體的協(xié)同運行水平，以樞紐機場航空器近機位靠橋率、飛機滑行時間、最短截載時間、中轉(zhuǎn)流程時間等指標(biāo)為牽引，推動航班運行順暢高效；對外要加強規(guī)劃協(xié)同融合和設(shè)施有效聯(lián)通，提高樞紐機場軌道交通接入率，同時強化空鐵聯(lián)運等民航與其他交通方式的銜接，加快提升國際航空樞紐綜合交通集疏運能力。這是因為國際航空樞紐具有高時效、集疏運、廣覆蓋特點，不僅要做大自身多主體協(xié)同，還需與包括軌道交通在內(nèi)的多種交通方式高質(zhì)量銜接融合，才能更大程度發(fā)揮航空樞紐功能作用和綜合效能，更好實現(xiàn)“人享其行、物暢其流”。

值得注意的是，《指導(dǎo)意見》提出了“打造2-3家世界級超級航空承運人”以及“圍繞樞紐運營人配置資源建設(shè)樞紐”等建設(shè)導(dǎo)向。作為樞紐運營人的航空公司是樞紐建設(shè)的主體，在國際航空樞紐建設(shè)中發(fā)揮核心主導(dǎo)作用，也是航空客貨市場開發(fā)及樞紐網(wǎng)絡(luò)化運行的關(guān)鍵服務(wù)提供者。一般來說，航空樞紐與樞紐運營人形成深度合作、相互促進(jìn)的“命運共同體”式戰(zhàn)略伙伴關(guān)系——機場在基礎(chǔ)設(shè)施、時刻容量、業(yè)務(wù)流程、服務(wù)水平等方面予以樞紐運營人全方位支持，樞紐運營人也在樞紐機場加大運力投放、優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)布局、構(gòu)建緊湊的中轉(zhuǎn)航班班次和航班波。

《意見》充分考慮了建設(shè)國際航空樞紐的系統(tǒng)性、復(fù)雜性，明確提出在國際航空樞紐機場重點遴選1-2家有基礎(chǔ)、有能力、有意愿的航空公司作為樞紐運營人，在引導(dǎo)航權(quán)、時刻等關(guān)鍵資源進(jìn)一步向樞紐運營人傾斜的同時，構(gòu)建激勵考核機制，既賦予樞紐運營人地位和政策資源優(yōu)先權(quán)，又賦予其相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)，引導(dǎo)樞紐運營人依據(jù)航空樞紐區(qū)位優(yōu)勢、功能定位和發(fā)展側(cè)重，優(yōu)化航線網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，加強運力投入，加快產(chǎn)品創(chuàng)新速度，加密航線網(wǎng)絡(luò)覆蓋，加強樞紐發(fā)展動能，形成樞紐機場與樞紐運營人的有機綁定長效機制，打造航空樞紐與樞紐運營人命運共同體。

民航局發(fā)展計劃司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，下一步，將進(jìn)一步強化樞紐導(dǎo)向型資源配置政策，協(xié)調(diào)海關(guān)、邊檢等部門積極營造便利化的通關(guān)環(huán)境，力爭到2050年，著力打造一批世界級超級航空承運人，加快建設(shè)一批具有國際競爭力的國際航空樞紐，為中國式現(xiàn)代化進(jìn)程貢獻(xiàn)更多民航力量。