《關于落實深化集體林權制度改革要求規范高效做好林權類不動產登記工作的通知》解讀

日前，自然資源部辦公廳、國家林業和草原局辦公室、國家金融監督管理總局辦公廳聯合印發《關于落實深化集體林權制度改革要求規范高效做好林權類不動產登記工作的通知》（以下簡稱《通知》），對如何規范高效做好林權登記等提出了明確規定和要求。本報記者就相關問題采訪了自然資源部登記局和國家林草局發改司、金融監管總局法規司負責人。

一、《通知》出臺的背景是什么？

“山定權、樹定根、人定心”。做好林權登記對明晰林業產權、保障林權流轉、支撐林權融資具有重要作用，是深化集體林權制度改革的重要內容。2023年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化集體林權制度改革方案》，對林權登記存量數據整合移交、歷史遺留問題化解、地籍調查和信息共享等工作提出明確要求，為做好新時期林權類不動產登記指明了方向，提供了基本遵循。

近年來，隨著集體林權制度改革的深入，林權流轉市場日趨活躍，登記業務需求大幅增長，自然資源部會同國家林草局等部門，通過出臺文件、加強培訓、開展試點等方式，加強督促指導，推動林權登記逐步常態化、規范化。但同時也發現，在實際工作中，仍存在一些影響林權登記辦理的“堵點”、難點問題，比如，有的地方對原林權證“不變不換”理解不到位，出現原林權證無法辦理抵押；有的地方因為存在歷史遺留問題，辦理后續登記有時會“卡殼”；有的地方對保持林地承包經營權長期穩定的政策理解和落實不夠到位，林地經營權登記辦理規則還不夠明確；地方普遍反映林權地籍調查難度大、成本高，需要創新符合林業特點的地籍調查方式方法；還有的地方林權登記與林業管理業務協同和信息共享不夠便利，影響了林權登記規范高效辦理。對此，亟需在制度和政策層面進一步明確工作要求、加強指導。

為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，順應深化集體林權制度改革要求，服務群眾林權登記辦理需求，自然資源部會同國家林草局、金融監管總局，聚焦基層反映的林權登記“堵點”、難點問題，圍繞規范高效做好林權登記工作目標，制定出臺了《通知》。

二、《通知》起草過程中主要做了哪些工作？

自然資源部會同國家林草局、金融監管總局，根據中央精神，結合基層實際，認真做好《通知》研究起草工作，主要有以下三個方面：一是深入調查研究。圍繞影響林權登記規范高效辦理的“堵點”、難點問題，赴福建、寧夏、遼寧、云南、甘肅、重慶等省份開展實地調研；向浙江、安徽、江西、廣西、甘肅等省份開展書面調研；梳理浙江、廣西、黑龍江等地印發的林權登記政策文件，深入分析研究，總結提煉各地經驗做法。二是組織專家研討。圍繞林權地籍調查情形、調查主體、調查方式方法等重點問題，自然資源部登記局會同有關單位組織專家認真研究、深入研討，明確處理思路和工作要求。三是廣泛征求意見。《通知》起草過程中，自然資源部登記局與國家林草局發改司、金融監管總局法規司多次溝通，廣泛征求地方登記機構、林草部門和金融機構意見，聽取各方面意見建議。

三、《通知》明確了那些工作內容？

《通知》圍繞貫徹落實深化集體林權制度改革部署，從7個方面提出了具體舉措和工作要求。一是進一步明確和強調原林權證“不變不換”要求。堅持原依法頒發的林權證繼續有效，不得強制要求換證，不得隨意收回和注銷原林權證；不得強制要求先換證再辦理抵押登記；要最大限度利用原林權登記資料辦理后續登記，原林權證范圍內存在非林地但無權屬交叉重疊的，不影響產權歸屬。二是對林權登記受理和審核作出有針對性的規范。除法定不予受理的情形外，自然資源部門不得以原林權登記精度不高、數據未整合等原因不予受理；林權登記受理后要依法依規審核，按程序頒發不動產權證書，不得采取在原林權證上簡單標注，加蓋不動產登記專用章的方式辦理登記；集體林地所有權統一納入集體土地所有權登記。三是明確規定保障農戶的林地承包經營權長期穩定。堅持尊重農民意愿，保護農民權益，確保農戶原有承包林地繼續保持穩定；林草部門要加強林地承包合同管理；自然資源部門根據合同依申請辦理林地承包經營權登記；對于家庭承包的林地，農戶自愿流轉林地經營權的，仍享有林地承包經營權，不得隨意收回或注銷承包戶的林權證。四是細化林地經營權登記規則，支持林業適度規模經營。明確了林地經營權登記的適用情形和申請主體；提出林草部門要加強林地承包、流轉合同管理；各地要在不動產登記信息管理基礎平臺中增加“林地經營權”權利類型等字段，可單獨設置經營權圖層，為林地經營權依法流轉和抵押融資提供支撐。五是創新方式方法，開展適應林業特點的林權地籍調查。明確集體林權首次登記和原林權登記成果不完善確需開展地籍調查的，自然資源和林草部門要按照政府明確的分工，聯合開展地籍調查，不得向當事人收取調查費用；提出創新“內業為主、外業為輔”的地籍調查方法。六是制定便民利民服務舉措，優化林權登記辦理。圍繞高效辦好“一本證”，提出強化林草部門與登記機構業務協同和信息共享，落實林權登記“一窗受理、并聯辦理”；推動不動產登記信息管理基礎平臺與林權綜合監管系統有效對接；要求各地進一步完善便民利民服務舉措等。七是建立工作機制，協同化解歷史遺留問題。要求各地因地制宜出臺歷史遺留問題化解政策；積極構建政府主導，自然資源和林草部門按照職責分工牽頭負責，其他相關部門和鄉鎮政府、村組共同參與的協同化解工作機制；要求落實“屬地處理”原則，由鄉、縣、市、省按法律規定的情形分級調處，鼓勵農戶之間糾紛在村一級就地化解。

四、《通知》提出了那些創新舉措？

一是明確原林權證可以直接辦理抵押登記，換證無需解抵押。針對部分地方要求先換證再辦理抵押登記，先解押再換證等問題，自然資源部會同金融監管總局，通過深入調研和認真研究，在《通知》中明確了以下要求：第一，以原林權證申請辦理抵押登記的，除存在權利交叉重疊、權屬不清、證地不符等問題或法律規定不得抵押的情形外，自然資源部門和銀行業金融機構等抵押權人不得強制要求先換證再辦理抵押登記，但抵押權人與抵押人溝通一致申請換證的除外；第二，抵押存續期間，抵押人與抵押權人溝通一致申請換證的，無需解除原抵押登記。

二是提出林地經營權登記辦理要求。為適應發展林業適度規模經營的要求，《通知》進一步明確了自然資源部門根據承包、流轉合同，依申請辦理林地經營權登記，對流轉期限5年以上（含5年）的林地經營權，由承包方和受讓方共同申請；對以家庭承包以外方式承包的，由承包方申請；對由集體經濟組織統一經營的，由集體經濟組織申請辦理林地經營權登記。

三是創新實用便捷的林權地籍調查方法。針對林權地籍調查難度大、成本高等問題，《通知》總結基層好的經驗做法，提出集體林權地籍調查要發揮村組作用，根據權屬來源資料，充分利用全國國土調查、高分辨率影像圖、實景三維數據等成果，以內業為主開展調查指界，無法通過內業確定權屬界線的，再進行外業調查，切實降低林權地籍調查成本，提高調查效率。

四是提高群眾辦證便利度。加快落實“一網、一門、一次”要求，優化林權登記辦理流程。《通知》要求，自然資源部門受理林權登記申請后，涉及合同信息核驗等事項的，由林草部門配合并聯辦理。支持有條件的地方將登記窗口向鄉鎮、村組延伸，向銀行等金融機構延伸，積極推進“林權登記+金融”無縫銜接“一站式”服務，探索符合農村實際的“互聯網+林權登記”，鼓勵登記上門服務、節假日預約無休和延時服務等便民舉措，方便進城務工林農辦理登記。

五是探索集中清理規范歷史遺留問題的路徑方法。針對基層普遍反映的林權登記歷史遺留問題化解難的問題，在《關于清理規范林權確權登記歷史遺留問題的指導意見》（自然資辦發〔2023〕52號）分類提出歷史遺留問題處理意見的基礎上，《通知》進一步提出有條件、有需求的地方，在充分尊重群眾意愿的基礎上，可穩妥探索以村為單位，結合發包、延包工作，開展整村地籍調查，集中清理規范歷史遺留問題。

下一步，我們將分層分級加強林權登記政策線上線下培訓和業務交流，指導基層登記機構加快提升林權登記業務能力。加大政策宣傳力度，及時回應社會關切。開展試點探索，推廣好經驗好做法。加強摸排監測和督促指導，推動林權登記政策落地見效，規范高效做好林權登記，更好服務支撐深化集體林權制度改革。