《交通運輸部 國家鐵路局關于加強城際鐵路 市域（郊）鐵路監督管理的意見》政策解讀

近日，交通運輸部、國家鐵路局聯合公開發布了《關于加強城際鐵路、市域（郊）鐵路監督管理的意見》（交鐵路發〔2024〕31號，以下簡稱《意見》）。為便于有關部門、企業和社會公眾理解《意見》，做好貫徹實施工作，現解讀如下：

一、關于《意見》出臺背景

城際鐵路、市域（郊）鐵路是綜合交通運輸體系的重要組成部分。黨的十八大以來，我國城鎮化建設進程加快，城際鐵路、市域（郊）鐵路發展迅速。特別是在京津冀、長三角、粵港澳大灣區等地，干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路融合銜接，多層次軌道交通網絡初步構建，對便利人民群眾出行、服務區域重大戰略實施、促進經濟社會發展發揮了重要作用。

但客觀來看，城際鐵路、市域（郊）鐵路發展也存在一些問題。一是監管界面不清晰。部分線路的規劃審批和項目批復不一致，線路屬性不明確，監管邊界模糊、監管責任存在爭議。二是監管制度不健全。鐵路行業現行法規制度和標準規范，對多層次軌道交通網絡下的城際鐵路、市域（郊）鐵路實際情況考慮不夠。三是銜接協調不順暢。城際鐵路、市域（郊）鐵路與干線鐵路、城市軌道交通存在物理銜接不暢、標準兼容不夠、運營協同不完善等問題，旅客出行換乘、安全檢查等環節尚有不便。

為此，交通運輸部、國家鐵路局聯合印發《意見》，旨在厘清監管界面、落實監管責任，完善制度規則、強化標準供給，加強系統治理，進一步推動城際鐵路、市域（郊）鐵路規范有序、健康持續發展，為加快構建現代綜合交通運輸體系、服務中國式現代化建設提供有力支撐。

二、關于明確監管責任

《意見》明確國家鐵路局、地區鐵路監督管理局履行行業監管責任，地方人民政府有關部門履行地方管理責任，有力推動完善國家鐵路局、地區鐵路監督管理局、地方人民政府監管機構分層分類監管體系，壓實了監管責任。

行業監管方面，《鐵路法》第三條規定：“國務院鐵路主管部門主管全國鐵路工作，……對地方鐵路、專用鐵路和鐵路專用線進行指導、協調、監督和幫助”。《鐵路安全管理條例》對國務院鐵路行業監督管理部門及其設立的鐵路監督管理機構的安全監督管理職責，也作出相應規定。據此，《意見》明確“國家鐵路局、地區鐵路監督管理局按照《中華人民共和國鐵路法》《鐵路安全管理條例》有關規定，全面落實城際鐵路、市域（郊）鐵路行業監督管理責任”。

地方管理方面，《鐵路法》第二條規定，“地方鐵路是指由地方人民政府管理的鐵路”。隨著鐵路投融資體制改革不斷深化，當前我國鐵路建設已由中央投資為主，向中央政府、地方政府、社會資本多主體共同投資轉變。地方人民政府對其投資的城際鐵路、市域（郊）鐵路，應當履行管理責任。《意見》明確提出，“根據省級人民政府規定，承擔城際鐵路、市域（郊）鐵路等地方鐵路管理職責的省級交通運輸主管部門應當積極履行地方管理責任,國家鐵路局加強指導”。此外，部分省份由省級人民政府指定其他部門負責地方鐵路監督管理的，《意見》要求所在地地區鐵路監管局與該部門加強聯系，按照有關規定共同推進工作。省級交通運輸主管部門或者其他有關部門應積極履行地方鐵路屬地責任，建立與地區鐵路監督管理局協同監管機制。

《意見》鼓勵省級交通運輸主管部門根據本地區城際鐵路、市域（郊）鐵路技術特點、服務區域出行要求等，通過深化體制機制改革和制定地方性法規規章等多種方式，建立與本地發展實際相適應的監管制度和監管方式。

三、關于企業安全生產主體責任

《安全生產法》第三條要求，“強化和落實生產經營單位主體責任與政府監管責任”。《意見》在強化政府監管責任的同時，對城際鐵路、市域（郊）鐵路運輸企業落實安全生產主體責任也提出具體要求。一是要求企業遵守有關安全生產的法律、法規、標準、制度等規定，加強安全生產管理，建立全員安全生產責任制，推進安全生產標準化和雙重預防機制建設。二是要求城際鐵路、市域（郊）鐵路運輸企業依法辦理建設運營相關手續，按照規定申請鐵路運輸企業經營許可，組織機車車輛駕駛人員取得資質許可。三是要求新建、改建城際鐵路、市域（郊）鐵路按照鐵路行業要求進行運營安全評估，經評估合格，符合運營安全要求后方可投入運營。

四、關于完善監管制度

《意見》對完善城際鐵路、市域（郊）鐵路監管制度提出明確要求。一是完善技術標準體系，優化《城際鐵路設計規范》，完善市域（郊）鐵路設計、驗收、造價等相關標準，推進“四網融合”。二是優化行政許可制度，根據城際鐵路、市域(郊)鐵路特點，優化鐵路運輸企業經營、機車車輛駕駛人員資格等許可辦法及實施細則，進一步便利申請人。三是完善運營安全評估制度，加快制定《鐵路運營安全評估規范》《新建、改建鐵路運營安全評估辦法》，推動運營安全評估規范有效。

五、關于強化源頭監管

城際鐵路、市域（郊）鐵路以地方政府投資為主，由地方政府統籌管理，一定程度上調動發揮了地方政府投資建設鐵路積極性、主動性，但也存在自批自建、片面追求高標準、重投入輕產出等問題。此外，跨行政區域的城際鐵路、市域（郊）鐵路建設缺乏協調主體、協調規則和整體統籌，各方在線位方案、建設時序、出資比例、運營模式等方面的分歧，制約了項目進度。

為了解決上述情況，國家鐵路局將強化項目前期工作監管，研究建立與地方人民政府協同機制，加強對地方投資新建的城際鐵路、市域（郊）鐵路的項目可行性、主要技術標準合理性、安全措施可靠性進行把關。同時，交通運輸部、國家鐵路局將加強對地方政府組織的城際鐵路、市域（郊）鐵路專項規劃編制的業務指導，加強與國家有關部門溝通協同，共同開展專項規劃審核工作。

六、關于實施保障

《意見》要求，各地區鐵路監督管理局和相關省級交通運輸主管部門等要主動擔責、積極謀劃，因地制宜探索創新。要進一步梳理已投入運營城際鐵路、市域（郊）鐵路線路，加強與有關部門對接，推動建立統籌協同工作機制，協調解決城際鐵路、市域（郊）鐵路監督管理中的問題；總結已建成運營鐵路的實踐經驗，樹立典型、示范推廣。同時，充分發揮行業協會在城際鐵路、市域（郊）鐵路監督管理中的技術支持作用。

下一步，交通運輸部、國家鐵路局將多措并舉、形成合力，推動《意見》落地落實，共同推動形成城際鐵路、市域（郊）鐵路持續健康發展的良好局面。