《食品經營許可和備案管理辦法》解讀

為深入貫徹黨中央、國務院關于深化食品經營許可改革的部署，落實新修訂的《中華人民共和國食品安全法》及其實施條例等法律法規要求，順應食品經營領域新發展，適應基層監管需求，解決企業相關政策困惑，進一步規范食品經營許可和備案管理工作，加強食品經營安全監督管理，落實食品安全主體責任，市場監管總局修訂發布《食品經營許可和備案管理辦法》（國家市場監督管理總局令第78號，以下簡稱《辦法》）。現就相關內容解讀如下：

一、《辦法》修訂的背景是什么？

一是適應食品經營許可改革新形勢新精神。2019年5月，中共中央、國務院發布《中共中央 國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》提出，要深化食品經營許可改革，優化許可程序，實現全程電子化。同年10月，國務院頒布新修訂的《中華人民共和國食品安全法實施條例》，規定承包經營集中用餐單位食堂的，應當依法取得食品經營許可。2021年4月，十三屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過修正案，將《中華人民共和國食品安全法》第三十五條中“僅銷售預包裝食品”由許可管理改為備案管理。為進一步深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，有必要及時修訂《食品經營許可管理辦法》，統籌發展和安全，實現食品經營許可管理政治效果、法律效果、社會效果的有機統一，落實新修訂的《中華人民共和國食品安全法》及其實施條例等法律法規要求，著力建立最嚴格的食品經營安全監管制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。

二是適應食品經營行業創新高質量發展的新需要。近年來，食品經營領域發展迅速，新興業態不斷涌現，新型經營模式層出不窮，食品經營行業顯示出與“互聯網+”深度融合趨勢，利用自動設備從事食品經營活動等新興業態發展方興未艾，新型技術發展進一步助推食品經營模式多樣化。如何以保障食品安全為前提，助力新業態、新模式、新技術持續健康發展，促進食品經營行業高質量發展，對食品經營許可管理提出了更高要求。有必要對《食品經營許可管理辦法》及時進行修訂，以進一步適應經濟社會發展的實際需要。

三是適應地方食品經營安全監管的新需求。現行《食品經營許可管理辦法》實施以來，各地認真落實許可管理制度，嚴格按照要求開展食品經營許可工作，有力提升了工作效能和服務水平。與此同時，現有的食品經營許可工作也發現了一些問題，如部分經營項目還需進一步優化，食品連鎖經營總部、食品經營管理類企業、食品經營新業態許可條件設定和要求還不明確等。有必要進一步完善食品經營許可制度，有效解決基層日常許可工作面臨的困惑和瓶頸。

二、《辦法》修訂的總體考慮是什么？

市場監管總局堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面學習貫徹落實黨的二十大精神，堅持以人民為中心的發展思想，嚴格落實食品安全“四個最嚴”要求，始終堅持問題導向，聚焦破解食品經營許可工作中的重點難點問題，更好地規范食品經營許可和備案工作，優化食品經營許可條件，簡化食品經營許可流程，強化風險分級防控，落實食品經營者主體責任，進一步增強食品經營許可制度的可操作性，不斷提高食品安全依法、科學、嚴格監管水平，推動實現審批更簡、服務更優的政務和營商環境，保障人民群眾“舌尖上的安全”。

三、《辦法》修訂過程是什么？

啟動《辦法》修訂后，市場監管總局按照科學立法、民主立法、依法立法、開門立法的要求，堅決落實中央決策部署，適應改革發展需求；堅持問題導向，回應基層呼聲期盼；聚焦落實“四個最嚴”，壓實企業主體責任；堅持完善立法技術，強化法律法規規章之間協同性。把廣泛征求意見貫穿《辦法》修訂起草工作全過程，通過開展課題研究，召開座談會、研討會、論證會，實地調研等多種形式廣泛交流研討，經多輪修改完善，起草形成《辦法》（征求意見稿），并于2020年8月至9月在中國政府法制信息網和總局網站公開征求意見。隨后，進一步聽取市場監管總局各司局、省級市場監管部門、地方執法人員、專家學者、研究機構、食品經營者和社會公眾的意見建議，充分凝聚各方共識，切實提高立法質量。

四、《辦法》在貫徹“放管服”改革精神、優化營商環境方面修訂了哪些內容？

一是明確僅銷售預包裝食品備案有關要求。2021年，新修訂的《中華人民共和國食品安全法》第三十五條將“僅銷售預包裝食品”由許可管理改為備案管理。為進一步明確僅銷售預包裝食品備案的相關要求，經反復論證研究，將原《食品經營許可管理辦法》的名稱更改為《食品經營許可和備案管理辦法》。新修訂的《辦法》第五條、第六章作為僅銷售預包裝食品備案的專門條款和章節，明確備案范圍、備案主體資質要求和備案信息公示等內容。

二是調整有關許可事項為報告事項。將原辦法中從事網絡經營應當在主體業態后以括號標注和經營場所外設倉庫（包括自有和租賃）應當在食品經營許可證副本中載明倉庫具體地址的兩項許可事項，調整為報告事項。《辦法》第十六條明確食品經營者從事網絡經營的，外設倉庫（包括自有和租賃）的，或者集體用餐配送單位向學校、托幼機構供餐的，應當在開展相關經營活動之日起十個工作日內向所在地縣級以上地方市場監督管理部門報告，并在食品經營許可和備案管理信息平臺中記錄報告情況。同時，《辦法》第三十條明確了六種情形發生變化，應當報告。

三是簡化食品經營許可程序。《辦法》第十三條明確申請食品經營許可時，不再要求申請人提交食品安全規章制度，代之以食品安全規章制度目錄清單。對營業執照或者其他主體資格證明等文件，行政機關能實現網上核驗的，不再要求申請人提供復印件。《辦法》第二十條明確食品經營許可申請包含預包裝食品銷售的，對其中的預包裝食品銷售項目不需要進行現場核查。《辦法》第三十四條明確申請變更、延續許可（限經營條件未發生變化，經營項目減項或未發生變化的），可以免除現場核查，申請材料齊全、符合法定形式的，當場作出行政許可決定。《辦法》第三十二條作為救濟性條款，提出對未在規定時間期限內延續申請許可的，在食品經營許可有效期屆滿前十五個工作日內提出延續許可申請的，原食品經營許可有效期屆滿后，食品經營者應當暫停食品經營活動，原發證的市場監督管理部門作出準予延續的決定后，方可繼續開展食品經營活動。

四是壓縮食品經營許可辦理時限。壓縮許可工作時限是近年來各地普遍實施的一項便利措施，《辦法》第二十一條規定，縣級以上地方市場監督管理部門應當自受理申請之日起十個工作日內作出是否準予行政許可的決定。因特殊原因需要延長期限的，經市場監督管理部門負責人批準，可以延長五個工作日，并應當將延長期限的理由告知申請人。鼓勵有條件的地方市場監督管理部門優化許可工作流程，壓減現場核查、許可決定等工作時限。將許可法定時限從原定的至多30個工作日壓縮至至多15個工作日。

五是推進食品經營許可和備案信息化建設。為全面推進食品經營許可和備案全程電子化工作，《辦法》第九條明確縣級以上地方市場監督管理部門應當加強食品經營許可和備案信息化建設，在行政機關網站公開食品經營許可和備案管理權限、辦事指南等事項。縣級以上地方市場監督管理部門應當通過食品經營許可和備案管理信息平臺實施食品經營許可和備案全流程網上辦理。食品經營許可電子證書與紙質食品經營許可證書具有同等法律效力。《辦法》第十七條明確符合法律規定的可靠電子簽名、電子印章與手寫簽名或者蓋章具有同等法律效力。通過讓數據多跑路，減少企業跑動次數，提高服務企業水平，提升食品經營許可工作效能。

五、《辦法》在統籌發展和安全，優化食品經營許可事項方面修訂了哪些內容？

一是助力新業態、新模式、新技術持續健康發展。面對新興業態不斷涌現，新型經營模式層出不窮的現狀，將《首批營商環境創新試點改革事項清單》中的“允許對食品自動制售設備等新業態發放食品經營許可”納入《辦法》中，第十三條明確利用自動設備從事食品經營的，申請人應當提交每臺設備的具體放置地點、食品經營許可證的展示方法、食品安全風險管控方案等材料。

二是聚焦企業反映的堵點難點問題。《辦法》對拍黃瓜、泡茶等簡單食品制售行為，作出了簡化許可的規定。《辦法》第十四條明確食品經營者從事解凍、簡單加熱、沖調、組合、擺盤、洗切等食品安全風險較低的簡單制售的，縣級以上地方市場監督管理部門在保證食品安全的前提下，可以適當簡化設備設施、專門區域等審查內容。從事生食類食品、冷加工糕點、冷葷類食品等高風險食品制售的不適用前款規定。同時，進一步明晰辦理食品經營許可的范圍，《辦法》第四條明確僅銷售食用農產品，僅銷售預包裝食品，醫療機構、藥品零售企業銷售特殊醫學用途配方食品中的特定全營養配方食品，已經取得食品生產許可證的食品生產者在其生產加工場所或者通過網絡銷售其生產的食品等情形，無需取得食品經營許可。

三是調整細化食品經營類別及項目。為統籌安全和發展，堅持問題導向，進一步科學精準調整細化食品經營項目。《辦法》第十一條將食品經營項目分為食品銷售、餐飲服務、食品經營管理三類。在食品經營項目中單獨設立食品經營管理類，并明確食品經營管理包括食品銷售連鎖管理、餐飲服務連鎖管理、餐飲服務管理等；在餐飲服務類中增加半成品制售項目，刪除糕點類食品制售，將其按照加工工藝分別歸入熱食類食品制售和冷食類食品制售的范疇。另外，《辦法》第六十二條明確食品銷售連鎖管理、餐飲服務連鎖管理、餐飲服務管理、半成品定義，規定半成品制售僅限中央廚房申請，進一步規范了“散裝食品”的定義，明確未經食品生產者預先定量包裝或制作在包裝材料、容器中的食品，食品銷售者在經營場所根據需要對食品生產者生產的食品進行拆包銷售或進行重新包裝后銷售的食品，均納入散裝食品的范疇。

四是調整食品經營主體業態標注。為管控風險，落實《中華人民共和國食品安全法》對從事食品批發業務的經營企業提出的應當建立食品銷售記錄等特殊規定，考慮到從事食品批發的特殊性，以及校園食品安全群眾關心、社會關切，學校供餐人數眾多，供餐數量巨大，食品安全風險較高，防控難度較大等因素，《辦法》第十一條增加從事食品批發銷售，學校、托幼機構食堂，應當在主體業態后以括號標注的要求。

五是調整食品經營許可條件。為落實《企業落實食品安全主體責任監督管理規定》，強化食品經營者主體責任落實，在《辦法》第十二條第三項許可條件的人員要求中，明確需配備食品安全總監、食品安全員等食品安全管理人員相關規定。

六、《辦法》對相關法律責任作出哪些完善和補充？

一是科學細化食品經營許可證變更的法律責任。《辦法》第五十二條規定，食品經營許可證載明的主體業態、經營項目等許可事項發生變化，食品經營者未按照規定申請變更的，由縣級以上地方市場監督管理部門依照《中華人民共和國食品安全法》第一百二十二條的規定給予處罰。但是，有下列情形之一，依照《中華人民共和國行政處罰法》第三十二條、第三十三條的規定從輕、減輕或者不予行政處罰：

（一）主體業態、經營項目發生變化，但食品安全風險等級未升高的；

（二）增加經營項目類型，但增加的經營項目所需的經營條件被已經取得許可的經營項目涵蓋的；

（三）違法行為輕微，未對消費者人身健康和生命安全等造成危害后果的；

（四）法律、法規、規章規定的其他情形。

食品經營許可證載明的除許可事項以外的其他事項發生變化，食品經營者未按照規定申請變更的，由縣級以上地方市場監督管理部門責令限期改正；逾期不改的，處一千元以上一萬元以下罰款。

二是設定僅銷售預包裝食品違法行為法律責任。《辦法》第五十九條規定，未按照規定提交備案信息或者備案信息發生變化未按照規定進行備案信息更新的，由縣級以上地方市場監督管理部門責令限期改正；逾期不改的，處兩千元以上一萬元以下罰款。備案時提供虛假信息的，由縣級以上地方市場監督管理部門取消備案，處五千元以上三萬元以下罰款。

三是強化柔性執法手段使用。把責令限期改正作為主要處罰手段，對可以改正的違法行為，多采用責令限期改正的柔性處罰手段。《辦法》第五十二條、第五十六條、第五十七條、第五十八條、第五十九條均作出了先責令限期改正，再處罰的規定。