《自然資源部關于探索推進海域立體分層設權工作的通知》解讀

近年來，自然資源部持續做好海域資源要素保障，促進海洋經濟平穩增長。與此同時，隨著海洋開發利用的深度和廣度不斷拓展，近海傳統和新興海洋產業用海需求持續增大，海域空間資源的稀缺性日益凸顯，海域空間的立體開發和綜合利用的現實需求迫切。

11月20日，自然資源部在京舉行例行新聞發布會，會上發布了《自然資源部關于探索推進海域立體分層設權工作的通知》（以下簡稱《通知》），對海域立體分層設權工作中涉及的國土空間規劃、海域使用論證、用海審批、不動產登記、海域使用金征收等方面予以指導和規范。

深化海域物權制度建設的有益探索

根據《中華人民共和國海域使用管理法》規定，海域空間范圍包括內水、領海的水面、水體、海床和底土。 

現行的海域管理制度體系主要基于海域“平面”管理，同一海域空間范圍內僅設置一個海域使用權，海域空間資源的立體性和多功能性未得到有效發揮，部分區域的空間資源浪費較為嚴重。為充分發揮海域資源效益，緩解行業用海矛盾，逐步完善海域資源資產產權制度，有必要盡快探索開展海域立體分層設權。

目前，沿海已有不少地方開展了一些工作，對于養殖、跨海橋梁、溫排水、海底電纜管道等與其他用海活動互不排斥或影響有限的用海，進行了立體分層設權的實踐。例如，河北、浙江、廣西、海南、遼寧等省份已先后出臺了海域立體分層設權的政策文件，為國家層面出臺規范性文件奠定了一定的工作基礎。

此前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，國務院辦公廳印發的《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，均明確提出“探索海域使用權立體分層設權”要求。自然資源部在專題調研、充分征求有關部門和社會公眾意見的基礎上，制定出臺了《通知》。　

《通知》的印發，是深化海域物權制度建設的一次有益探索，將推動海域管理模式從“平面”向“立體”、從“二維”向“三維”的轉變，對于促進海域資源節約集約利用和有效保護、推動海洋經濟高質量發展、加強海洋生態文明建設具有重要意義。

準確把握海域立體分層設權工作總體要求 

自然資源部組建以來，始終高度重視海域管理工作，堅持立足自身職責，強化政策供給。《通知》的出臺，是自然資源部堅持問題導向和需求導向，對海域綜合立體開發的政策需求的及時回應。

《通知》就準確把握海域立體分層設權工作提出了3方面總體要求。一是堅持依法依規、穩妥有序。各地要以有關法律法規為依據，綜合考慮社會發展水平和管理工作需要，有序推進海域立體分層設權工作，有效保障海域使用權人合法權益。

二是堅持節約集約、生態優先。以海洋資源環境承載力為基礎，統籌兼顧海域立體開發實際需求和生態影響，嚴守生態保護紅線，落實生態用海要求，全面提高海域資源利用效率。

三是堅持分類管理、科學兼容。分類實施海域立體分層設權，優先保障海域主導功能，合理確定兼容功能，確保各類用海活動影響和風險可控，著力提升海域資源精細化管理水平。　　

《通知》明確，在不影響國防安全、海上交通安全、工程安全及防災減災等前提下，鼓勵對跨海橋梁、養殖、溫（冷）排水、海底電纜管道、海底隧道等用海進行立體分層設權，生產經營活動存在沖突的除外。完全改變海域自然屬性的填海，排他性較強或具有安全生產需要的海砂開采等開發活動不予立體分層設權。其他用海活動經嚴格論證具備立體分層設權條件的，也可進行立體分層設權，為地方推進不同類型用海活動探索開展海域立體分層設權預留政策“接口”。

指導和規范海域立體分層設權

《通知》在總結已有實踐的基礎上，對海域立體分層設權工作中涉及的國土空間規劃、海域使用論證、用海審批、不動產登記、海域使用金征收等方面予以指導和規范，主要集中在以下幾個方面。

一是加強國土空間規劃對立體分層設權用海的引導和約束。《通知》要求各地編制海岸帶空間專項規劃，應統籌考慮海洋資源環境承載力和用海實際需求，遵循上級和同級國土空間總體規劃，對海域立體開發提出具體的指導和管理要求，海洋功能分區要明確海域的主導功能、兼容功能以及可兼容的用海活動。

二是加強立體分層設權項目用海海域使用論證。《通知》明確要重點論證海域立體開發利用的必要性和可行性，分析不同用海活動之間的兼容性、用海空間范圍及用海期限的合理性、不同用海主體及周邊利益相關者協調可行性。

三是規范立體分層設權項目用海審批和不動產登記。在用海審批方面，《通知》強調在已設定海域使用權的海域進行立體分層設權，應與原海域使用權人協商一致達成協議后按程序辦理用海手續。在未設定海域使用權的海域，經審查具備海域立體分層設權可行性的，可按照立體分層設權的管理要求進行審批或出讓，明確海域空間范圍信息。在不動產登記方面，《通知》明確申請人在辦理海域立體分層設權不動產登記時，應提交的具體材料。在已確權登記的海域進行立體分層設權的，應當先辦理原海域使用權的變更登記，再辦理新設海域使用權的首次登記。《通知》同時明確各地可根據實際，優化審批和登記程序及要求。

四是規范立體分層設權項目用海海域使用金征收。立體分層設權的項目用海，按照“一物一權、一證一繳”的方式征收海域使用金，同一海域立體分層設權的每一個項目，均視為獨立的征收對象，依據其用海方式，分別按規定征收海域使用金，不得違規減免海域使用金。為充分調動已確權項目立體分層設權的積極性，《通知》明確指出，《調整海域 無居民海島使用金征收標準》施行前已設立的海域使用權，因立體分層設權需完善空間范圍信息的，不屬于用海方案調整，仍執行原海域使用金征收標準。