夯實公用事業領域反壟斷執法與合規制度根基

公用事業涵蓋供水、供電、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理、公共交通等為社會公眾生產生活提供必需的普遍性商品或者服務的一系列行業，保障社會穩定運轉，與群眾生產生活緊密相關，其公平競爭秩序直接關系民生福祉與經濟社會高質量發展。然而，該領域長期壟斷行為多發頻發。國務院反壟斷反不正當競爭委員會近日發布實施的《公用事業領域的反壟斷指南》（以下簡稱《指南》）旨在破解公用事業領域反壟斷執法難題，引導經營者加強反壟斷合規，規范市場秩序、保障公共利益，進一步夯實了公用事業反壟斷領域執法與合規的制度根基，彰顯了鮮明的時代特征與實踐導向。

一、《指南》的突出制度亮點在于規則創新

作為公用事業領域的專門性反壟斷規范，《指南》立足領域特性、監管執法與合規需求，在規則設計上實現對公用事業“公共性+市場性”雙重屬性的精準適配，構建起“原則引領—行為規制—責任適用—協同治理”的完整體系，表現為四大突出亮點：

一是堅持民生導向，確立科學監管原則框架。《指南》第三條明確了“維護公平競爭、依法科學監管、增進民生福祉、服務高質量發展”四項基本原則，指導制度規則設計與實施的全過程。《指南》精準把握公用事業公共性與市場性并存的特點，明確提出“區分自然壟斷環節與競爭性環節”的監管思路，既承認公用事業的自然壟斷屬性，又強調在競爭性環節保障充分競爭，有效防止經營者利用自然壟斷優勢向上下游延伸擠壓競爭空間，清晰發出了“自然壟斷不等于可以濫用支配地位”的監管信號。《指南》不僅明晰了“競爭紅線”，而且劃清了“民生底線”，將“增進民生福祉”作為核心價值導向，確保監管執法和公用事業不偏離公益屬性。

二是細化認定標準，清晰劃定違法行為邊界。《指南》總結提煉執法經驗，對公用事業領域壟斷協議、濫用市場支配地位等壟斷行為的認定標準進行全面細化，形成“行為表現+認定標準+舉證規則”的清單化指引。對于壟斷協議，《指南》第十條列舉了公用事業領域橫向壟斷協議常見的表現形式，包括固定價格、限制產量、劃分市場等，特別強調經營者可能以“口頭約定、召開會議或者簽訂書面協議”等形式達成協議，是對南京10家瓶裝液化氣經營者壟斷協議案等典型案件的總結歸納；第十一條則對縱向壟斷協議的表現形式與強制實施手段予以細化，涵蓋固定轉售價格、間接限定價格等行為。對于濫用市場支配地位，《指南》第十七條至第二十三條逐一細化了認定不公平高價、拒絕交易等公用事業領域常見濫用市場支配地位行為的考慮因素。例如，第十九條第一款第（三）項列舉的以“通過設置報裝流程、服務過程、格式合同、管理系統、名錄庫等方式”實施的限定交易行為，體現出威海水務集團濫用市場支配地位案等典型案件的違法情節。《指南》對執法經驗的提煉和吸收，實現了“執法經驗—規則細化—精準執法”的良性循環。

三是前瞻新型壟斷監管，適配數字經濟發展需求。隨著公用事業數字化轉型加速，未來很可能出現經營者利用用戶數據、技術算法等在公用事業領域實施的壟斷行為。《指南》第七條規定：“公用事業經營者不得利用數據和算法、技術、資本優勢以及平臺規則等從事《中華人民共和國反壟斷法》禁止的壟斷行為”，明確將數字經濟背景下的新型壟斷形態納入監管范圍，體現了規則的前瞻性與開放性。《指南》預警了公用事業領域利用數據、技術、算法等實施的新型壟斷行為邊界，為預防和制止此類行為提供了規則接口。

四是構建多元治理體系，強化合規激勵與協同監管。《指南》突破“重處罰、重事后”的傳統監管模式，構建起“懲戒+激勵+協同”的多元治理框架。在合規激勵方面，第四條、第五條明確要求經營者與行業協會加強反壟斷合規建設；第四十四條明確寬大制度適用，鼓勵經營者主動報告壟斷行為并配合調查；第四十六條建立了合規激勵機制，將合規管理制度建設和實施情況作為處罰考量因素。在協同監管方面，第四十八條建立反壟斷執法機構與行業主管部門、公安機關、紀檢監察機關的銜接機制，形成監管合力。在社會監督方面，第六條暢通投訴舉報渠道，保障公眾監督“有入口、有回聲”。

二、《指南》對反壟斷執法難點作出系統性破解

《指南》通過針對性的規則設計，對公用事業反壟斷監管面臨自然壟斷與競爭邊界模糊、地域壁壘長期存在、政企權責邊界不清、部分壟斷行為復雜隱蔽等深層難點進行系統性破解，為反壟斷執法提供了精準導航。

一是破解自然壟斷與競爭邊界模糊的認定難點。公用事業的核心網絡環節具有自然壟斷屬性，但是，在工程施工、設備采購、增值服務等環節仍存在競爭空間。如何區分“合法自然壟斷”與“違法濫用支配地位”，是執法難題之一。《指南》通過“環節區分+效果導向”的雙重框架破解這一難題：一方面，第八條明確相關市場界定需結合物理網絡覆蓋范圍、特許經營范圍等因素，精準劃分自然壟斷環節的邊界；另一方面，第二十四條正向細化了認定“正當理由”可以考慮的因素，第二十五條反向細化了“無法律法規依據以保障公共安全為由”“補償業務虧損”等“一般不能認定為正當理由的情形”，從而精準識別與認定經營者利用自然壟斷環節的支配地位在競爭性環節實施的壟斷行為。

二是破解地域壁壘長期存在的實踐難點。公用事業的地域屬性導致地方保護、市場分割等問題突出，部分地方通過限定注冊地、歧視性收費等方式排斥外地經營者，形成“監管孤島”，阻礙全國統一大市場建設。《指南》第五章專門針對濫用行政權力排除、限制競爭行為作出詳細規定，旨在破解地域壁壘難題。例如，第三十三條禁止行政機關通過設置不合理的項目庫、名錄庫、備選庫、資格庫等方式限定交易；第三十五條明確禁止對異地商品設定歧視性收費、技術標準、行政許可等行為，妨礙公用事業領域商品在地區之間的自由流通；第三十六條嚴禁排斥外地經營者參與特許經營項目競爭。結合市場監管機構近幾年辦結行政性壟斷案件的實踐觀察，《指南》的規則設計為打破公用事業地域壁壘提供了明確依據，進一步強化了反壟斷執法的統一性與權威性。

三是破解政企權責邊界不清的監管錯位難點。部分地區存在行政機關與公用事業經營者關系緊密、權責邊界不清，行政機關強制經營者實施壟斷行為的情況，增大反壟斷執法難度。《指南》第三十八條明確禁止行政機關通過行政指導、政策文件等方式強制或者變相強制經營者實施壟斷行為；第四十二條規定經營者因行政機關濫用權力而實施壟斷行為的，可依法從輕或減輕處罰，既厘清了政企責任邊界，又避免了經營者“被動違法”承擔過重責任。這一規則設計既強化了對行政權力的約束，又為執法機構區分責任、精準執法提供了依據。

四是破解壟斷行為復雜隱蔽的調查取證難點。公用事業領域部分案件缺乏書面協議等直接證據，多以口頭約定、行業“潛規則”等形式存在，或者故意拖延服務等方式變相實施，調查取證難度較大，在辦案實踐中，執法機構需要通過調查當事人內部文件、溝通記錄或者對下游用戶走訪搜集間接證據，構建起完整證據鏈，才能認定壟斷行為違法事實。對此，《指南》通過細化行為認定表現形式，為執法提供可行的操作方案，例如第十條明確“口頭約定、召開會議”也可能達成壟斷協議；第十八條明確“通過故意延遲或者停止供應等方式，拖延、中斷為交易相對人提供供應服務”或者“設置嚴重損害交易相對人利益的限制性條件，使交易相對人難以接受其供應服務”也可能構成濫用市場支配地位拒絕交易行為。

三、《指南》有力推動公用事業高質量發展

《指南》并非簡單的執法工具，而是立足公用事業特點、服務國家發展全局的系統性制度設計。其正式實施，標志著我國對自然壟斷行業的反壟斷執法進入了更精準、更系統、更協同的新階段，將有力推動公用事業領域乃至整個經濟高質量發展。

一是破除市場壁壘，建設統一大市場。《指南》通過對公用事業領域壟斷行為的精準規制，實現了“事前預防—事中監管—事后懲戒”的全鏈條覆蓋，有力破除公用事業領域的地域壁壘與市場分割，促進要素資源在更大范圍內優化配置，為全國統一大市場建設提供重要支撐。

二是強化企業合規，規范行業發展。《指南》將合規建設貫穿規則始終，通過“正向激勵+反向約束”雙向耦合，形成了“合規受益、違法受懲”的鮮明導向，有助于強化公用事業經營者的反壟斷合規意識，引導其從“被動合規”向“主動合規”轉型，進而推動全行業合規水平提升，規范健康發展。

三是降低社會成本，惠及廣大民生。公用事業屬于城市基礎設施服務，其價格和效率直接影響全社會經營者營商成本和居民生活成本。《指南》全面規制公用事業領域壟斷行為，將有效降低企業和居民的用能、用水等基礎成本，增進民生福祉。

四是優化產業生態，激發競爭活力。《指南》通過打破市場壟斷和行政壟斷，推動公用事業經營者通過提升服務質量和管理效率來贏得市場，使更多中小企業能夠公平參與公用事業相關市場競爭，為廣大經營主體營造市場化法治化的營商環境，充分激發競爭活力。

公用事業的高質量發展，離不開公平競爭的市場環境，需要清晰完善的制度保障。只有這樣，才能保障自然壟斷環節的穩定、激發競爭性環節的活力。基于對公用事業特性和規律的認識和把握，吸收在公用事業領域反壟斷執法經驗，《指南》通過科學的原則框架、細化的規則設計、多元的治理體系，破解長期存在的監管難點，為執法實踐提供清晰指引。《指南》的實施，必將推動公用事業領域競爭秩序更加完善、經營者合規意識顯著提升、群眾獲得感持續增強，讓公用事業既保持公益底色，又充滿市場活力，為增進民生福祉、服務高質量發展作出更大貢獻。（作者時建中系中國政法大學教授、國務院反壟斷反不正當競爭委員會專家咨詢組副組長）