依法精準(zhǔn)規(guī)制反壟斷法上自然人經(jīng)營者法律責(zé)任

近日，由國家市場監(jiān)督管理總局指定天津市市場監(jiān)督管理委員會管轄，針對郭某某組織津藥藥業(yè)股份有限公司、浙江仙琚制藥股份有限公司、江蘇聯(lián)環(huán)藥業(yè)股份有限公司、西安國康瑞金制藥有限公司（簡稱津藥等四公司）達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議進(jìn)行行政處罰（詳見津市監(jiān)壟處〔2025〕4號行政處罰決定書）。該案作為2022年《中華人民共和國反壟斷法》修訂后首例追究自然人作為壟斷協(xié)議組織者責(zé)任的案件，標(biāo)志著我國反壟斷執(zhí)法從企業(yè)法人向自然人延伸，實(shí)現(xiàn)了對壟斷行為全鏈條打擊的重要突破，體現(xiàn)了強(qiáng)化經(jīng)營主體法律責(zé)任、提升執(zhí)法精準(zhǔn)度的重大意義。

一、案件概況及壟斷協(xié)議危害性

根據(jù)目前官方和上市公司公開披露的信息，2025年4月30日起，天津市市場監(jiān)督管理委員會陸續(xù)向有關(guān)企業(yè)下發(fā)《行政處罰決定書》，津藥等四公司針對地塞米松磷酸鈉原料藥（簡稱地鈉原料藥）達(dá)成并實(shí)施“固定或者變更商品價格”壟斷協(xié)議的行為，違反了《中華人民共和國反壟斷法》第十七條第（一）項之規(guī)定，屬于達(dá)成并實(shí)施“固定或者變更商品價格”壟斷協(xié)議的行為，依據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》第五十六條之規(guī)定依法追究法律責(zé)任。而郭某某作為自然人通過其個人行為，客觀促成壟斷協(xié)議達(dá)成與實(shí)施，違反了《中華人民共和國反壟斷法》第十九條之規(guī)定，并依據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》第五十六條第一款之規(guī)定處以5000000元（五百萬元）的頂格罰款。

本案涉及的地鈉原料藥是一種是生產(chǎn)地鈉注射液的主要原材料，地鈉注射液是一種腎上腺皮質(zhì)激素類藥，具有抗炎、抗過敏、抗風(fēng)濕及免疫抑制作用，主要用于過敏性與自身免疫性炎癥性疾病，同時被證明對新冠肺炎重癥病人具有療效，被編入我國《新型冠狀病毒肺炎診療方案》（第九版、第十版）推薦用藥，用于我國重癥新冠肺炎臨床治療，可明顯降低重癥患者死亡率。并且，地鈉原料藥因其運(yùn)輸成本低，在全國范圍內(nèi)流通，涉及地域市場為全國。

2021年11月至2024年3月，在壟斷協(xié)議實(shí)施期間，從市場結(jié)構(gòu)角度來看，該產(chǎn)品相關(guān)市場上寡頭格局已存在較高的競爭風(fēng)險，而當(dāng)有限主體通過協(xié)議進(jìn)行價格協(xié)商一致上漲時，市場競爭機(jī)制幾乎被完全架空，資源配置效率遭到嚴(yán)重扭曲。同時，原料藥往往直接關(guān)系到下游藥品的可及性與定價合理性，一旦上游成本被人為抬高，將直接傳導(dǎo)至公共健康領(lǐng)域與患者切身利益，造成明顯的民生負(fù)面外部性，本案中地鈉原料藥的壟斷行為，就傳導(dǎo)至下游，客觀上影響了下游制劑價格上漲。

由郭某某組織壟斷協(xié)議下，津藥等四公司排除彼此間市場競爭，導(dǎo)致市場價格明顯背離競爭性價格區(qū)間，損害了下游制藥企業(yè)與消費(fèi)者合法權(quán)益，增加國家醫(yī)保經(jīng)費(fèi)支出和患者負(fù)擔(dān)，同時鑒于地鈉制劑屬于疫情期間治療新冠肺炎用藥，關(guān)系人民生命健康和切身利益，該案行為不僅體現(xiàn)在對市場競爭秩序的破壞，還要充分考慮到行為的社會危害性和對公共健康的潛在威脅。

二、追究自然人經(jīng)營者責(zé)任的執(zhí)法亮點(diǎn)

該案是我國2022年《中華人民共和國反壟斷法》修正以來，首次針對作為壟斷協(xié)議組織者的自然人進(jìn)行處罰案件，具有重要意義，標(biāo)志著反壟斷執(zhí)法實(shí)踐不僅關(guān)注以企業(yè)法人形式經(jīng)營者的執(zhí)法，逐步向追究自然人經(jīng)營者責(zé)任方向拓展，強(qiáng)化了對自然人作為經(jīng)營主體的法律責(zé)任認(rèn)定。并且，從執(zhí)法技術(shù)角度看，將自然人組織者納入懲戒范圍，有助于實(shí)現(xiàn)對壟斷協(xié)議行為的全鏈條規(guī)制，有效打擊幕后操縱的實(shí)際行為人。

《中華人民共和國反壟斷法》《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》《中華人民共和國價格法》等法律中對經(jīng)營者的定義基本一致為從事商品生產(chǎn)、經(jīng)營或者提供服務(wù)的自然人、法人和非法人組織，涵蓋了“自然人”“法人”“非法人組織”。其中，“自然人”主要指實(shí)際從事經(jīng)營活動的個體，其經(jīng)濟(jì)行為具有高度人格性和直接性，承擔(dān)的是無限責(zé)任，法律強(qiáng)調(diào)其行為的可歸責(zé)性和主觀意圖重要性；“法人”則通常對應(yīng)公司制企業(yè)、事業(yè)單位等市場化組織，其作為獨(dú)立的法律主體，具備權(quán)利能力和行為能力，責(zé)任多為有限責(zé)任，法律對其設(shè)定的是制度性義務(wù)體系；“非法人組織”則介于兩者之間，主要包括合伙企業(yè)、未設(shè)立法人資格的分支機(jī)構(gòu)等，其雖不具法人資格，但能夠以自己的名義開展經(jīng)營活動，其法律規(guī)制強(qiáng)調(diào)經(jīng)營責(zé)任的集體性與最終責(zé)任人的識別。

表1 相關(guān)法律經(jīng)營者定義比較表

法律	經(jīng)營者定義
《中華人民共和國反壟斷法》	第十五條第一款：本法所稱經(jīng)營者，是指從事商品生產(chǎn)、經(jīng)營或者提供服務(wù)的自然人、法人和非法人組織。
《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》	第二條第三款：本法所稱的經(jīng)營者，是指從事商品生產(chǎn)、經(jīng)營或者提供服務(wù)的自然人、法人和非法人組織。
《中華人民共和國價格法》	第三條第三款：本法所稱經(jīng)營者是指從事生產(chǎn)、經(jīng)營商品或者提供有償服務(wù)的法人、其他組織和個人。

追究作為壟斷協(xié)議組織者的自然人經(jīng)營者責(zé)任，具有重要的制度意義及功能價值。在實(shí)踐中，企業(yè)法人常被作為壟斷行為表面主體承擔(dān)壟斷責(zé)任，但實(shí)際的主導(dǎo)者往往是幕后個人，若法律只規(guī)制法人，不追究具體自然人，將可能造成“替身規(guī)避”，尤其在一些以合謀、操縱、串通為特征的壟斷協(xié)議中，組織者或?qū)嵸|(zhì)推動者往往借助隱蔽身份規(guī)避法律追責(zé)，通過追究自然人責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了對幕后操縱行為的精準(zhǔn)打擊，增強(qiáng)了法律的穿透力和震懾力。

《中華人民共和國反壟斷法》第五十六條第二款規(guī)定“經(jīng)營者組織其他經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議或者為其他經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議提供實(shí)質(zhì)性幫助的，適用前款規(guī)定”，在本案中，天津市市場監(jiān)督管理委員會依據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》第五十六條第一款追究郭某某法律責(zé)任，并依據(jù)其中“上一年度沒有銷售額的，處五百萬元以下的罰款”，對郭某某處以了5000000元（五百萬元）的頂格處罰。

本案中郭某某雖無獨(dú)立銷售額，但其通過組織協(xié)調(diào)、牽線搭橋、信息傳遞等方式，實(shí)質(zhì)性促成壟斷，其身份雖未以企業(yè)名義出現(xiàn)，但實(shí)際是壟斷協(xié)議的發(fā)起者、組織者。特別是其所進(jìn)行的信息傳遞行為，通過前期建立聯(lián)系、組織聚會協(xié)商、穩(wěn)定信心共同漲價等方式，不僅打破了市場信息隔離競爭機(jī)制，在客觀上構(gòu)建了企業(yè)間達(dá)成共識、協(xié)同行動的事實(shí)基礎(chǔ)，其行為構(gòu)成對競爭機(jī)制嚴(yán)重破壞，故依法應(yīng)當(dāng)納入規(guī)制對象，對其進(jìn)行頂格處罰，具有明確的懲戒必要性與比例合理性，體現(xiàn)了處罰的合法性與相稱性。

該案作為典型案件也傳遞出明確信號，反壟斷責(zé)任不再僅停留在組織層面，關(guān)鍵個人同樣需要承擔(dān)法律后果。這一處罰不僅符合法律規(guī)定和程序正當(dāng)性，更在于其通過對自然人責(zé)任的認(rèn)定與頂格處罰，明確了反壟斷法“全鏈條責(zé)任”與精準(zhǔn)規(guī)制方向，對震懾違法行為、推動法治化市場環(huán)境建設(shè)具有重要標(biāo)桿意義。

三、首次對經(jīng)營者組織壟斷協(xié)議行為進(jìn)行處罰

本案還是2022年《中華人民共和國反壟斷法》修正以來，首次對經(jīng)營者組織壟斷協(xié)議的“組織行為”進(jìn)行處罰。根據(jù)津市監(jiān)壟處〔2025〕4號行政處罰決定書公開信息，郭某某積極組織并促成具有競爭關(guān)系的津藥等四公司達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議，具體表現(xiàn)在通過在相關(guān)行業(yè)會議上與有關(guān)企業(yè)建立聯(lián)系，隨后進(jìn)行拜訪并傳遞整合與漲價意向，推動企業(yè)間達(dá)成停止價格競爭、聯(lián)合漲價的口頭協(xié)議，并通過組織聚會、傳達(dá)信息、擬定代理協(xié)議等方式協(xié)助實(shí)施。后續(xù)為了確保協(xié)議執(zhí)行，還多次與關(guān)鍵企業(yè)溝通協(xié)調(diào)，提供價格、產(chǎn)量等敏感信息，并通過自身資源優(yōu)勢大規(guī)模采購原料藥，消除企業(yè)顧慮，為協(xié)議落地提供兜底支持。本案當(dāng)中，郭某某雖然不是壟斷協(xié)議的直接實(shí)施主體，但是扮演了典型的組織者角色，行為已實(shí)質(zhì)介入了壟斷協(xié)議的形成，依法應(yīng)納入《中華人民共和國反壟斷法》第十九條規(guī)制范圍。

2022年《中華人民共和國反壟斷法》修正時新增第十九條“經(jīng)營者不得組織其他經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議或者為其他經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議提供實(shí)質(zhì)性幫助”，2008年《中華人民共和國反壟斷法》中，針對壟斷協(xié)議的規(guī)制主要集中在“參與者”本身，而針對組織壟斷行為，則分別規(guī)定了禁止行業(yè)協(xié)會、行政機(jī)關(guān)組織壟斷行為，但對于經(jīng)營者的組織壟斷行為卻未有規(guī)定。因此，2022年《中華人民共和國反壟斷法》明確將“經(jīng)營者”組織、幫助他人達(dá)成壟斷協(xié)議的行為納入規(guī)制范圍，主要目的就是彌補(bǔ)原《中華人民共和國反壟斷法》存在的漏洞。

基于本案可見，對經(jīng)營者組織壟斷協(xié)議行為進(jìn)行處罰，具有重要的法律和經(jīng)濟(jì)意義，是實(shí)現(xiàn)《中華人民共和國反壟斷法》規(guī)制目標(biāo)和維護(hù)市場公平競爭秩序的重要舉措。從法律規(guī)范體系完善的角度來看，2008年《中華人民共和國反壟斷法》雖然禁止經(jīng)營者之間達(dá)成和實(shí)施壟斷協(xié)議，但其規(guī)制對象限于協(xié)議的直接參與者，未能涵蓋在幕后起主導(dǎo)、協(xié)調(diào)、串聯(lián)作用的組織者和幫助者。此前的制度空白導(dǎo)致一些關(guān)鍵行為人逃避法律責(zé)任，造成執(zhí)法實(shí)踐中打擊壟斷行為存在“漏網(wǎng)之魚”現(xiàn)象，弱化了法律威懾力。新增第十九條正是對這一漏洞的系統(tǒng)性修補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)了由打擊“參與者”向涵蓋“推動者”的制度完善，本案對于郭某某的處罰，正是對于該制度功能的重要體現(xiàn)。

從經(jīng)濟(jì)視角而言，組織者在壟斷協(xié)議中發(fā)揮“策動、協(xié)調(diào)、執(zhí)行、保障”等作用，其危害性不低于直接實(shí)施者，甚至在部分情況下更為關(guān)鍵。組織者憑借資源、信息或行業(yè)地位優(yōu)勢，在多個經(jīng)營者之間穿針引線，促使原本存在博弈和不確定性的企業(yè)達(dá)成共謀，降低了壟斷協(xié)議達(dá)成的成本，顯著提高了壟斷協(xié)議實(shí)施的可能性與穩(wěn)定性。

因此，打擊組織行為本身，意味著對合謀結(jié)構(gòu)尚未完全成形或?qū)嵤┣捌诩催M(jìn)行干預(yù)，能夠更早地遏制壟斷協(xié)議的形成，減少市場損害，即使是事后發(fā)現(xiàn)，也能對實(shí)際組織者、幫助者進(jìn)行嚴(yán)懲，強(qiáng)化了對市場操縱“幕后黑手”的威懾。尤其是在當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下，組織者可能并不直接涉及產(chǎn)品銷售，但可以通過數(shù)據(jù)、算法協(xié)調(diào)或供應(yīng)安排實(shí)施壟斷協(xié)議組織，這使得組織者在壟斷行為中的作用愈發(fā)隱蔽且關(guān)鍵。將此類組織或?qū)嵸|(zhì)幫助行為納入處罰范圍，有助于全面規(guī)制壟斷協(xié)議形成鏈條，增強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)環(huán)境下反壟斷制度的適應(yīng)力和治理效能，實(shí)現(xiàn)對壟斷風(fēng)險的有效遏制。

四、自然人承擔(dān)壟斷行為刑事責(zé)任的觀測

值得重視的是，2022年《中華人民共和國反壟斷法》修正時單設(shè)第六十七條“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”這一條從學(xué)理上看是附屬刑法的典型體現(xiàn)，即《中華人民共和國反壟斷法》并未具體規(guī)定哪些壟斷行為構(gòu)成犯罪，通過轉(zhuǎn)致條款通過《中華人民共和國刑法》或其他特別法來銜接刑事責(zé)任的承擔(dān)。這種立法方式反映出刑法謙抑主義的基本立場，即在行政處罰尚能制約違法行為時優(yōu)先適用行政手段，只有當(dāng)行政處罰難以遏制嚴(yán)重危害時，才訴諸刑罰介入，從而防止刑法的過度擴(kuò)張與濫用。

但與此同時，應(yīng)當(dāng)看到，壟斷行為對市場經(jīng)濟(jì)秩序所造成的危害性甚至比一些法定刑更加嚴(yán)重。首先，壟斷行為尤其是由頭部企業(yè)實(shí)施的壟斷協(xié)議或者濫用市場支配地位行為，往往具有結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性和持續(xù)性的特點(diǎn)，實(shí)質(zhì)性地扭曲市場資源配置機(jī)制，壓制潛在競爭者、操控價格機(jī)制、扭曲消費(fèi)者選擇，使得市場失去自我調(diào)節(jié)功能。這種破壞不僅涉及某一相關(guān)市場競爭秩序，而是危及整個市場機(jī)制的良性運(yùn)行，具有深遠(yuǎn)危害。并且，壟斷利潤本質(zhì)上是對消費(fèi)者剩余或者其他企業(yè)利潤的非法盤剝，在公平競爭的市場中，價格通常由供需關(guān)系決定，企業(yè)和消費(fèi)者在博弈中達(dá)成動態(tài)平衡，然而，壟斷企業(yè)通過排除限制競爭行為，人為抬高市場價格，攫取超額利潤，這部分利潤并非來源于效率提升或技術(shù)創(chuàng)新，而是通過對消費(fèi)者的強(qiáng)制性高價銷售以及對中小競爭者的擠壓與排斥實(shí)現(xiàn)的，實(shí)質(zhì)上是一種非生產(chǎn)性營利行為，損害社會整體福利，加劇了財富分配不公。

其次，將壟斷行為與《中華人民共和國刑法》第三章“破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序罪”中的相關(guān)罪名進(jìn)行比較可以發(fā)現(xiàn)，已有入刑的諸如虛假廣告罪、損害商業(yè)信譽(yù)商品聲譽(yù)罪、串通投標(biāo)罪、非法經(jīng)營罪等罪名，其危害雖不容忽視，但大多局限于具體交易或行業(yè)中的個體性侵害或局部擾亂。“舉輕以明重”，雖然，當(dāng)前我國《中華人民共和國刑法》尚未設(shè)立關(guān)于壟斷行為的專門罪名，但是，從類罪保護(hù)的法益及法理解釋的角度看，壟斷行為直接破壞市場機(jī)制的公平競爭原則，其對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的破壞性更為強(qiáng)烈，基此，從法律規(guī)則體系解釋與適用的維度看，壟斷行為完全符合入罪的法益保護(hù)邏輯，其入刑具備正當(dāng)性與可行性。

最后，域外已有較多對壟斷行為追究刑事責(zé)任的案例。例如，美國自《謝爾曼法》實(shí)施起，就對參與壟斷的企業(yè)責(zé)任人追究個人刑事責(zé)任，英國、日本、韓國、澳大利亞等國家也建立了相應(yīng)的刑事追責(zé)機(jī)制。對比之下，我國雖在《中華人民共和國反壟斷法》第六十七條中為刑罰保留空間，但刑事追責(zé)體系仍顯不足。

隨著《中華人民共和國反壟斷法》實(shí)施的常態(tài)化及不斷完善，對各類壟斷行為的監(jiān)管與規(guī)制將逐步走向系統(tǒng)化與體系化，多法銜接與多工具并用的階段，特別是針對某些嚴(yán)重的壟斷行為的規(guī)制，應(yīng)適時激活刑事責(zé)任條款，精準(zhǔn)打擊組織、策劃或?qū)嵤┚哂兄卮笊鐣：Φ膲艛嘈袨椤９蚀耍?jīng)營者必須切實(shí)認(rèn)識到反壟斷不僅是合規(guī)義務(wù)，更可能上升為刑事風(fēng)險，尤其是在平臺經(jīng)濟(jì)、醫(yī)藥、能源等競爭敏感型行業(yè)，企業(yè)必須建立起內(nèi)部反壟斷合規(guī)體系，加強(qiáng)風(fēng)險識別與日常預(yù)防，明確責(zé)任邊界和信息留痕機(jī)制，否則，一旦實(shí)施或者參與嚴(yán)重限制競爭的行為，不僅可能面臨高額罰款，更可能承擔(dān)相應(yīng)刑事責(zé)任。

（南開大學(xué)競爭法研究中心主任、法學(xué)院副院長，教授、博導(dǎo)，中國法學(xué)會經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究會常務(wù)理事 陳兵）