明尺度增信度添溫度 反壟斷法治監(jiān)管再加力——市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布首部行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)綜述

為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，進(jìn)一步規(guī)范對(duì)違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中的行政處罰，統(tǒng)一執(zhí)法尺度、提升執(zhí)法透明度，近日，市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布了《違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《基準(zhǔn)》）。

明尺度：統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)提高執(zhí)法規(guī)范化

令順民心，則威令行。投資并購(gòu)等經(jīng)營(yíng)者集中本是企業(yè)提升競(jìng)爭(zhēng)力的“喜事”，若忽視法律紅線，未履行事先申報(bào)義務(wù)，“喜事”也可能引來“罰單”。規(guī)范和統(tǒng)一違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中行政處罰裁量權(quán)，事關(guān)經(jīng)營(yíng)主體切身利益，也是推進(jìn)市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化一流營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的具體舉措。

黨的二十屆三中全會(huì)要求，完善行政處罰等領(lǐng)域行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設(shè)定與實(shí)施的指導(dǎo)意見》先后對(duì)制定行政處罰裁量基準(zhǔn)提出要求。可見，完善行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制度是貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，提升行政執(zhí)法精準(zhǔn)度和規(guī)范化水平、維護(hù)社會(huì)公平正義的內(nèi)在需要，也是更好保護(hù)經(jīng)營(yíng)主體和人民群眾合法權(quán)益、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序、穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期的重要舉措。

《基準(zhǔn)》根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》）《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》《經(jīng)營(yíng)者集中審查規(guī)定》等制定，細(xì)化和明晰了違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中的法律責(zé)任，采用條文與示例相結(jié)合的方式，包含18個(gè)條文，還設(shè)置了7個(gè)示例，對(duì)不同情形的案件罰款裁量方式進(jìn)行輔助說明。

《基準(zhǔn)》明確五種適用情形，包括達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)未事先申報(bào)、申報(bào)后未經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施、違反附加限制性條件及禁止集中審查決定，也特別回應(yīng)了“未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)被要求申報(bào)”的集中行為。對(duì)于經(jīng)營(yíng)主體普遍關(guān)心的行政處罰裁量情節(jié)、步驟和幅度，《基準(zhǔn)》科學(xué)設(shè)置了四項(xiàng)從輕情形、五項(xiàng)從重情形、六項(xiàng)罰款下調(diào)因素及三項(xiàng)罰款上調(diào)因素，對(duì)罰款進(jìn)行了細(xì)化量化，保障執(zhí)法尺度有章可循、統(tǒng)一透明。

在華東政法大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法研究所所長(zhǎng)鐘剛看來，作為市場(chǎng)監(jiān)管總局在反壟斷執(zhí)法領(lǐng)域發(fā)布的首部裁量權(quán)基準(zhǔn)，《基準(zhǔn)》充分提煉了既往執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，努力實(shí)現(xiàn)執(zhí)法尺度的統(tǒng)一透明，為執(zhí)法機(jī)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)者和市場(chǎng)提供了清晰的裁量步驟和明確的裁量因素指引，是市場(chǎng)監(jiān)管總局在經(jīng)營(yíng)者集中事后監(jiān)管上所做的積極探索，也是我國(guó)反壟斷執(zhí)法走向國(guó)際前沿的重要標(biāo)志。

增信度：寬嚴(yán)相濟(jì)推動(dòng)監(jiān)管精細(xì)化

法必明、令必行。全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，需要做到裁量基準(zhǔn)統(tǒng)一、寬嚴(yán)相濟(jì)、懲教并舉。今年《政府工作報(bào)告》特別強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持依法監(jiān)管，嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，提升監(jiān)管精準(zhǔn)性和有效性，堅(jiān)決維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。

《基準(zhǔn)》堅(jiān)持過罰相當(dāng)，根據(jù)情節(jié)及危害后果等明確了不同法律責(zé)任。首先，依據(jù)《反壟斷法》，對(duì)于不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，《基準(zhǔn)》明確了500萬元以下罰款的行政處罰；對(duì)于具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，明確了停止實(shí)施集中等其他必要措施及上一年度銷售額10%以下罰款的行政處罰。其次，根據(jù)違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中情節(jié)，分階次確定初步罰款數(shù)額：對(duì)于不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，初步罰款數(shù)額為250萬元；具有從輕情形的，初步罰款數(shù)額為100萬元；具有從重情形的，初步罰款數(shù)額為400萬元。再次，在確定初步罰款數(shù)額的基礎(chǔ)上，綜合考慮違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、程度、當(dāng)事人主觀過錯(cuò)、配合調(diào)查程度、合規(guī)建設(shè)等因素，設(shè)置六項(xiàng)下調(diào)因素和三項(xiàng)上調(diào)因素，每項(xiàng)調(diào)整10%，進(jìn)一步調(diào)整對(duì)經(jīng)營(yíng)者的罰款數(shù)額。

《基準(zhǔn)》堅(jiān)持寬嚴(yán)相濟(jì)，一方面，對(duì)于惡意違法行為和特別惡劣的違法行為，設(shè)置了頂格處罰和加倍罰款；另一方面，對(duì)于不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的案件，首次發(fā)生違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中行為，經(jīng)營(yíng)者在市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)現(xiàn)前，主動(dòng)報(bào)告并采取措施恢復(fù)到集中前狀態(tài)，或能夠證明盡到審慎評(píng)估義務(wù)后因不能預(yù)見、不能避免且不能克服的客觀情況導(dǎo)致違法的，《基準(zhǔn)》規(guī)定可以不予行政處罰并對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行教育。

同時(shí)，《基準(zhǔn)》深入總結(jié)《反壟斷法》施行以來的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定及案件調(diào)查實(shí)踐，對(duì)違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中法律責(zé)任進(jìn)行細(xì)化解釋。《反壟斷法》修訂后發(fā)布的5件違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中行政處罰案件，相關(guān)情節(jié)和罰款計(jì)算方式也為《基準(zhǔn)》的制定提供了參考。從違法事實(shí)看，5件案件都不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果，其中一類是達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)但未依法事先申報(bào)實(shí)施集中，如湖南零食很忙商業(yè)連鎖有限公司收購(gòu)宜春趙一鳴食品科技有限公司股權(quán)案等；另一類是申報(bào)后未經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施集中，如茂名市城鄉(xiāng)建設(shè)投資發(fā)展集團(tuán)有限公司收購(gòu)廣東眾源投資有限公司股權(quán)案等。從違法情形看，5件案件均不具有從重處罰情形，特別是在西安隆基氫能科技有限公司與深圳市禾望電氣股份有限公司設(shè)立合營(yíng)企業(yè)案中，當(dāng)事人因具有主動(dòng)報(bào)告、首次違法、建立反壟斷合規(guī)制度等情節(jié)，被處以70萬元罰款的行政處罰。實(shí)踐中，參考《基準(zhǔn)》相關(guān)原則作出的相關(guān)裁量結(jié)果得到了社會(huì)認(rèn)可與接受。

國(guó)務(wù)院反壟斷反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)專家咨詢組成員、上海政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授丁茂中認(rèn)為，《基準(zhǔn)》針對(duì)不同情形設(shè)置了相應(yīng)的處罰額度和調(diào)整比例，使得違法情形對(duì)應(yīng)的罰款數(shù)額更加確定和清晰，最大程度保障執(zhí)法的規(guī)范化、科學(xué)性、精準(zhǔn)性和透明度，進(jìn)一步提升反壟斷執(zhí)法的公正性和權(quán)威性，對(duì)于穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期、保護(hù)經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益具有重要意義。

添溫度：以罰促改提升企業(yè)合規(guī)主動(dòng)性

欲流之遠(yuǎn)者，必浚其泉源。《基準(zhǔn)》在統(tǒng)一對(duì)違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中的行政處罰執(zhí)法尺度、推進(jìn)經(jīng)營(yíng)者集中常態(tài)化監(jiān)管的同時(shí)，也樹立了引導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)合規(guī)、配合執(zhí)法的鮮明導(dǎo)向，達(dá)到處理一件案子、規(guī)范一家企業(yè)、倡導(dǎo)一類行為的效果，有利于增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷合規(guī)意識(shí)。

《基準(zhǔn)》明確了企業(yè)的主動(dòng)報(bào)告、消除違法行為后果、積極配合調(diào)查、建立反壟斷合規(guī)制度等能夠成為適用較輕處罰或下調(diào)罰款數(shù)額的依據(jù)，有利于鼓勵(lì)企業(yè)建立經(jīng)營(yíng)者集中合規(guī)體系，增強(qiáng)合規(guī)意識(shí)，降低反壟斷風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，聚焦經(jīng)營(yíng)者最關(guān)心的是否違法及罰款多少等問題，市場(chǎng)監(jiān)管總局堅(jiān)持智慧監(jiān)管，創(chuàng)新推出行政處罰自算器。在《基準(zhǔn)》公布當(dāng)天，“違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中處罰金額自算器”也同步上線。經(jīng)營(yíng)者通過電腦端訪問專門網(wǎng)頁或用手機(jī)掃描二維碼，在頁面中根據(jù)違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中情形分步驟選擇，即可一鍵算出罰款數(shù)額，預(yù)判法律后果。

鐘剛認(rèn)為，《基準(zhǔn)》的出臺(tái)為違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中案件的行政處罰提供了有力的規(guī)則支撐，有利于執(zhí)法人員準(zhǔn)確裁量行政違法行為，也能讓經(jīng)營(yíng)者清晰了解違法成本與代價(jià)，在推進(jìn)經(jīng)營(yíng)者集中常態(tài)化監(jiān)管、打造透明穩(wěn)定可預(yù)期的制度環(huán)境、營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化一流營(yíng)商環(huán)境等方面，具有重要的實(shí)踐意義和探索價(jià)值。