中國(guó)式行政立法的合規(guī)機(jī)制：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》解讀

《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）系2021年《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《細(xì)則》）的上位法規(guī)范立法，但更多則是一種升級(jí)。這一立法在中國(guó)式現(xiàn)代化的道路探索上具有開(kāi)辟性的意義。在法學(xué)理論上，在繼《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》之后，這一條例體現(xiàn)了基于高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的行政控權(quán)機(jī)制的強(qiáng)化和落實(shí)；在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐之中，這一條例對(duì)當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的統(tǒng)一大市場(chǎng)目標(biāo)有著直接的推動(dòng)和保障。類比一下近年來(lái)不斷強(qiáng)化的公司合規(guī)，這一條例可以被定位為行政機(jī)關(guān)在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境和統(tǒng)一大市場(chǎng)目標(biāo)之下的“合規(guī)”機(jī)制。

2016年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》正式建立了我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。2022年，反壟斷法將“公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”正式寫(xiě)入其中，實(shí)際上是將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度置于同反壟斷制度平行的地位。二者共同構(gòu)成了對(duì)行政壟斷行為的規(guī)制，前者針對(duì)的是一般規(guī)范性文件，后者針對(duì)的是具體行政行為。

盡管歷史上在世界各國(guó)并非偶然，行政和地方性壟斷在目前的語(yǔ)境中，被視為是我國(guó)反壟斷法的重要目標(biāo)。公平競(jìng)爭(zhēng)審查是規(guī)范和約束行政行為的重要工具，也是實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位的重要抓手。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的入法，體現(xiàn)了我們國(guó)家對(duì)遏制濫用行政權(quán)力行為的重視。反壟斷法僅對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度予以原則性確認(rèn)。此次國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《條例》在總結(jié)近年來(lái)審查實(shí)踐和試點(diǎn)探索的基礎(chǔ)上，完善了具體的制度內(nèi)容，進(jìn)一步落實(shí)了公平競(jìng)爭(zhēng)審查的審查標(biāo)準(zhǔn)、審查機(jī)制以及監(jiān)督保障等。這構(gòu)成了中國(guó)模式的競(jìng)爭(zhēng)法乃至經(jīng)濟(jì)法的核心特色和奠基性制度之一。

一、積極目標(biāo)、銜接和定位

《條例》此次最為重要的升級(jí)，是在第一條中明確確立的公平競(jìng)爭(zhēng)審查目標(biāo)。對(duì)照一下《細(xì)則》的表述即可看出，《細(xì)則》中的表述為“全面落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制”，而具體的標(biāo)準(zhǔn)描述在其第二條，“評(píng)估對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響，防止排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”。而在《條例》之中，則明確為“規(guī)范公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作，促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)”，尤其值得注意的是，第三條第二款中更進(jìn)一步具體化了目標(biāo)，“保障各類經(jīng)營(yíng)者依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”。這些表述和之前的《細(xì)則》相比，實(shí)質(zhì)性地界定了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的積極目標(biāo)。

首先，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度所針對(duì)的各項(xiàng)禁止、審查和評(píng)估的行為，學(xué)理上稱為“一般性調(diào)整”，系第二條所界定的“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件以及具體政策措施（以下統(tǒng)稱政策措施）”，本質(zhì)上屬于以書(shū)面文件方式作出的行政性決定。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度要求的是，在作出這樣的行政性決定的時(shí)候，其目標(biāo)落實(shí)在“建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)”，而“全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)”則是在黨的二十大報(bào)告中明確提出的目標(biāo)。如果說(shuō)，之前的《細(xì)則》更多是再次表述和落實(shí)了之前黨的十九屆四中全會(huì)和“十四五”規(guī)劃所提出的“強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位”，那么此次《條例》所明確提出的這一積極目標(biāo)，有了更為明確的指向和目標(biāo)。顯然，防止地方、行業(yè)上的行政政策制定時(shí)，僅僅只考慮本地區(qū)、本部門的視角，主體和局部利益，必然要受到公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的制約。從某種角度而言，之前的中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的條塊分割和“放權(quán)讓利”的權(quán)力配置下放聯(lián)系在一起，而“統(tǒng)一大市場(chǎng)”的構(gòu)建則在更高的層面為統(tǒng)一市場(chǎng)提供了法理依據(jù)。

再次，這次明確提出的公平競(jìng)爭(zhēng)也具有了更為明確的標(biāo)準(zhǔn)，“各類經(jīng)營(yíng)者依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”。這是在2016年11月4日的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》首先明確界定的，其全部表述如下：“堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，廢除對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)各種形式的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公開(kāi)公平公正參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)、共同履行社會(huì)責(zé)任”。這是在立法之中第一次將上述政策表述明確表達(dá)為法律，而其明確表達(dá)的文字，體現(xiàn)了中國(guó)式現(xiàn)代化中的公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)。

第三，《條例》第七條明確規(guī)定了“縣級(jí)以上人民政府將公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作情況納入法治政府建設(shè)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等考核評(píng)價(jià)內(nèi)容”，上述界定也明確了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度所對(duì)應(yīng)的上層法律制度。盡管公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度最早的立法表述在反壟斷法第五條中，但實(shí)際上其法律定位系與反壟斷法相平行的制度。《條例》明確了將其作為“法治政府建設(shè)”“優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境”的組成部分，因此明確了其“種屬”關(guān)系。在《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第二十一條中的表述應(yīng)當(dāng)被看成是對(duì)整個(gè)廣義的公平競(jìng)爭(zhēng)制度的組成表述，即“政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加大反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法力度，有效預(yù)防和制止市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的壟斷行為、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為以及濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境”。

《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》的出臺(tái)、反壟斷法的修訂以及《條例》的出臺(tái)，改變了2004年以來(lái)以行政許可法作為全部控權(quán)機(jī)制的行政行為模式，不是將經(jīng)濟(jì)法中的市場(chǎng)與政府關(guān)系放在行政行為之下，而是將行政行為放在公平競(jìng)爭(zhēng)，統(tǒng)一大市場(chǎng)，“權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等”的實(shí)質(zhì)性經(jīng)濟(jì)公平的價(jià)值目標(biāo)下加以審查。這既是對(duì)實(shí)質(zhì)正義標(biāo)準(zhǔn)的重申和主張，也是對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和中國(guó)式現(xiàn)代化道路的一種更加深刻、確切的認(rèn)識(shí)，并且落實(shí)到了法律制度之上。

因此，從某種角度而言，相對(duì)于聯(lián)邦制國(guó)家，比如美國(guó)憲法第八條的“州際商務(wù)”的經(jīng)濟(jì)管轄條款，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作為法治政府、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境下的必然組成部分，對(duì)統(tǒng)一大市場(chǎng)的追求和對(duì)條塊分割的反對(duì)，則是中國(guó)式單一國(guó)家的“經(jīng)濟(jì)憲法”條款的具體化。

二、審查全面、問(wèn)責(zé)有制

反壟斷法僅對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度予以原則性確認(rèn)。此次國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《條例》在總結(jié)近年來(lái)審查實(shí)踐和試點(diǎn)探索的基礎(chǔ)上，完善了具體的制度內(nèi)容，進(jìn)一步落實(shí)了公平競(jìng)爭(zhēng)審查的審查標(biāo)準(zhǔn)、審查機(jī)制以及監(jiān)督保障等，強(qiáng)化了“長(zhǎng)牙帶刺”的行政控權(quán)制度。

第一個(gè)顯著的升級(jí)和“亮點(diǎn)”，是擴(kuò)展了公平競(jìng)爭(zhēng)審查的適用范圍。之前的《細(xì)則》第二條規(guī)定的適用范圍是“規(guī)章、規(guī)范性文件、其他政策性文件以及‘一事一議'形式的具體政策措施（以下統(tǒng)稱政策措施）”，其所針對(duì)的是規(guī)章之下的政策措施，不包括行政法規(guī)和地方性法規(guī)，因此，按照立法法所確立的層級(jí)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查僅及于中央部委和地方人大之下的機(jī)關(guān)。而《條例》第二條則明確“起草涉及經(jīng)營(yíng)者經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件以及具體政策措施（以下統(tǒng)稱政策措施），行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱起草單位）應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查”，這就對(duì)全部的政策措施進(jìn)行了全面覆蓋。當(dāng)然，這一適用范圍和《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》的子制度的定位是聯(lián)系在一起的，但將其明確規(guī)定為法律表述，是建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)、平等保護(hù)和公平競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)價(jià)值適用于統(tǒng)一的法治體系的內(nèi)在要求。

第二個(gè)顯著的升級(jí)在于專業(yè)化的職權(quán)配置。之前的《細(xì)則》第四條規(guī)定了聯(lián)席會(huì)議制度：市場(chǎng)監(jiān)管總局、發(fā)展改革委、財(cái)政部、商務(wù)部會(huì)同有關(guān)部門，建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)全國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作。《條例》第六條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院市場(chǎng)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，督促有關(guān)部門和地方開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作”。該條明確了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的牽頭主體為國(guó)務(wù)院市場(chǎng)監(jiān)管部門（即目前的市場(chǎng)監(jiān)管總局），確立了國(guó)務(wù)院市場(chǎng)監(jiān)管部門在負(fù)責(zé)指導(dǎo)實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中的主導(dǎo)地位。聯(lián)席會(huì)議制度的多部門協(xié)作只是一種過(guò)渡性安排，明確市場(chǎng)監(jiān)管部門在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中的指導(dǎo)地位，有助于問(wèn)責(zé)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)，更是和公平競(jìng)爭(zhēng)制度相配套的反壟斷法和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法的整體競(jìng)爭(zhēng)法實(shí)施機(jī)制相統(tǒng)一。

第三個(gè)升級(jí)體現(xiàn)在問(wèn)責(zé)機(jī)制上。《條例》第四章更為具體地規(guī)定了審查抽查、舉報(bào)處理、督查約談以及處分等監(jiān)督管理機(jī)制，完善了公平競(jìng)爭(zhēng)審查考核制度，明確界定了舉報(bào)制度、公開(kāi)受理、主動(dòng)抽查、督查約談和處分制度，從而使公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制具備了法律救濟(jì)和問(wèn)責(zé)機(jī)制。

三、自律和他律相結(jié)合的合規(guī)機(jī)制

無(wú)論是行政機(jī)關(guān)，還是事實(shí)上與經(jīng)營(yíng)主體、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)的監(jiān)管部門，所涉及到的具體行為可謂千差萬(wàn)別，同時(shí)，產(chǎn)業(yè)、地區(qū)的政策設(shè)定存在著多目標(biāo)的情形。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的確立，要求在多目標(biāo)的政策制定和出臺(tái)之前，應(yīng)當(dāng)履行基于公平競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)的審查，《條例》采用了在以往的“合法性審查”之外施加了特定的價(jià)值目標(biāo)的自律與他律相結(jié)合的機(jī)制。這類似于公司合規(guī)制度的模式，也是一種中國(guó)式道路的具體體現(xiàn)。

《條例》第三章的審查機(jī)制，規(guī)定由政策制定機(jī)關(guān)在起草階段開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查，在行政機(jī)關(guān)/監(jiān)管部門的政策制定和實(shí)施的合法性審查之外，還需要進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，將統(tǒng)一大市場(chǎng)，“權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等”等實(shí)質(zhì)性價(jià)值作為一個(gè)考量因素納入制定過(guò)程。政策制定機(jī)關(guān)作為政策制定者，對(duì)政策措施的擬定情況和信息存在先天優(yōu)勢(shì)。自我審查模式能夠提高立法效率，保障市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。《條例》還鼓勵(lì)有條件的地區(qū)探索建立跨區(qū)域、跨部門的公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作機(jī)制，完善了公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估和公開(kāi)征求意見(jiàn)等工作機(jī)制，有助于提高審查質(zhì)量。

雖然自我審查模式能夠發(fā)揮政策制定機(jī)關(guān)在政策措施的擬定情況和信息方面存在的先天優(yōu)勢(shì)，但該模式也存在著動(dòng)機(jī)悖論問(wèn)題，即政策制定機(jī)關(guān)在主觀上沒(méi)有動(dòng)力自我糾錯(cuò)。因此就需要建立一系列的外部監(jiān)督約束機(jī)制來(lái)監(jiān)督和促使政策制定機(jī)關(guān)認(rèn)真履行審查職責(zé)，確保公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的有效實(shí)施。因此，事前的自律和事后的他律的結(jié)合，體現(xiàn)了目前的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的特色和定位。

《條例》所明確的制度規(guī)則，屬于經(jīng)濟(jì)法上的重大和基礎(chǔ)性的制度進(jìn)步，表達(dá)了中國(guó)式現(xiàn)代化道路的堅(jiān)定決心。這種制度設(shè)計(jì)，也帶有典型的中國(guó)特色。不積跬步無(wú)以至千里，如果能夠積累經(jīng)驗(yàn)，持續(xù)實(shí)施，對(duì)我國(guó)所追求的統(tǒng)一大市場(chǎng)、平等保護(hù)和公平競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)，必將是有力的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。