專家解讀︱《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為規定》的守正與創新

為貫徹黨的二十大精神，落實修改后的《反壟斷法》，進一步加強和改進制止濫用行政權力排除、限制競爭的反壟斷執法工作，保護市場公平競爭，市場監管總局對《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為暫行規定》進行了修訂，出臺了《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為規定》（以下簡稱《規定》），自2023年4月15日起施行。

一、《規定》的出臺回應了我國構建高水平社會主義市場經濟體制的時代需求

黨的二十大報告提出，我國要“加快構建新發展格局，著力推動高質量發展”“構建高水平社會主義市場經濟體制”“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用”。全國統一大市場是成熟市場經濟的重要標志，是構建新發展格局的基礎支撐和內在要求，我國目前仍存在著一些影響和阻礙統一大市場建設的不當干預市場行為，從而使有效約束行政主體的市場干預行為成為社會各界的共識，使制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的反壟斷執法工作肩負時代使命。

第一，《規定》的出臺有助于我國加快建設統一大市場。2021年12月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第二十三次會議并強調要加快清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法；要結合區域重大戰略、區域協調發展戰略實施，優先開展統一大市場建設工作，發揮示范引領作用。2022年3月25日，中共中央、國務院出臺《關于加快建設全國統一大市場的意見》提出要打破地方保護和市場分割，加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場。地方保護和市場分割嚴重損害市場公平競爭，阻礙商品和要素自主有序流動，不利于建設統一開放、競爭有序的全國統一大市場，不利于暢通國內大循環，《規定》的出臺有助于強化對濫用行政權力排除、限制競爭行為的執法力度，有助于破除地方保護和市場分割，維護公平競爭的統一大市場。

第二，《規定》的出臺可以更好地實現有效市場和有為政府的有機結合。構建新發展格局、建設高水平社會主義市場經濟體制的關鍵是處理好政府和市場關系問題。由于多年來計劃經濟思想的影響，疊加尚不成熟的市場條件，我國經濟生活中的排除、限制競爭行為可能來自于行政權力，行政權力的不當擴張可能會導致對市場經濟條件下本來有著平等地位的經營主體實施不公平的待遇，這會妨礙市場的自由和公平競爭。《規定》的出臺堅持市場化、法治化原則，可以更好地實現對行政權力的有效約束，可以通過強化競爭政策基礎地位來充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發揮政府作用。

第三，《規定》的出臺可以助推我國反壟斷執法工作的加強。近年來，反壟斷執法機構通過查處和公布典型案件不斷助力我國建設高效規范、公平競爭的統一大市場，如市場監管總局2022年部署了在全國范圍內開展制止濫用行政權力排除、限制競爭執法的專項行動，并公布了五批執法專項行動案件。《規定》的出臺可以為反壟斷執法機構制止濫用行政權力排除、限制競爭行為提供更好的制度支持，可以促進營商環境的進一步優化。

二、《規定》的出臺回應了《反壟斷法》的修改并優化了我國制止濫用行政權力排除、限制競爭行為制度

我國修改后的《反壟斷法》，增加規定了濫用行政權力排除、限制競爭行為的具體表現形式，完善了反壟斷執法機構的調查權限，引入了約談制度，完善了對濫用行政權力排除、限制競爭行為的處理措施，而《規定》的出臺則是將我國已經積累的比較成熟的制止濫用行政權力排除、限制競爭的執法經驗和做法制度化，并通過完善優化《規定》的具體條款對《反壟斷法》的修改作出回應。

第一，《規定》進一步完善了關于濫用行政權力排除、限制競爭行為具體表現的條款，與《反壟斷法》的修訂內容進行了有效銜接并予以優化。例如，我國修改后的《反壟斷法》新增了濫用行政權力通過與經營者簽訂合作協議、備忘錄等方式排除、限制競爭行為，完善了強制或者變相強制外地經營者在本地投資或者設立分支機構行為、排斥或者限制經營者參加招標投標以外的其他經營活動行為、變相強制經營者從事《反壟斷法》規定的壟斷行為等規定，新增了制定排除、限制競爭內容規定的違法主體，對此，《規定》的相關條款予以同步完善，并結合我國反壟斷執法實踐對限定交易、妨礙商品自由流通等排除、限制競爭行為的表現方式予以進一步完善細化，增強了《反壟斷法》的可操作性。

第二，《規定》強化了我國反壟斷執法對濫用行政權力排除、限制競爭行為的剛性約束。例如，《規定》新增了有關單位或者個人應當配合反壟斷執法調查的要求；明確了反壟斷執法機構制作的行政建議書同時抄送被調查單位，行政建議書的處理建議應當能夠消除相關競爭限制，并且具體、明確，可以包括停止實施有關行為、解除有關協議、停止執行有關備忘錄、廢止或者修改有關文件并向社會公開文件的廢止或者修改情況等，并應當載明被調查單位改正的時限及要求；規定了被調查單位應當按照行政建議書載明的處理建議，積極落實改正措施，并按照反壟斷執法機構的要求，限期將有關改正情況書面報告上級機關和反壟斷執法機構。上述規定為反壟斷執法機構有效制止濫用行政權力排除、限制競爭行為提供了更明晰的工作指引和更有效的制度保障。

第三，《規定》完善了關于制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的執法程序條款，為反壟斷執法工作提供了更好的程序保障。行政性壟斷和經濟性壟斷存在顯著的差異性，如行為主體角色定位不同，經營者與行政主體的利益訴求不同，反壟斷執法機構進行調查和處理時面臨的挑戰不同等，因此執法程序也應呈現出一定的差異性。《規定》對制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的執法程序進行細化規定，針對濫用行政權力排除、限制競爭行為的特點，形成了包括調查、約談、處理等針對濫用行政權力排除、限制競爭行為的相對獨立的閉環執法程序，新增了反壟斷執法機構在調查期間發現的公職人員涉嫌職務違法、職務犯罪問題線索，應當及時移交紀檢監察機關的行紀銜接條款，從程序制度上有力地保障了反壟斷執法工作的順利進行。

　三、《規定》對我國制止濫用行政權力排除、限制競爭進行了制度的探索和創新

為了更好地維護市場公平競爭，《規定》在遵循我國《反壟斷法》規定的基礎上，對制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的相關制度進行了務實性的探索和創新。

第一，《規定》對公平競爭審查制度與制止濫用行政權力排除、限制競爭行為制度的關系問題進行了制度安排。關于《反壟斷法》與公平競爭審查制度的關系問題，一種觀點認為公平競爭審查制度內生于《反壟斷法》，公平競爭審查實質上就是依照《反壟斷法》的理念與原理對政府行為進行的事前評估，《反壟斷法》是公平競爭審查的法源基礎，《規定》應當在《反壟斷法》已經對公平競爭審查制度進行了原則規定的基礎上，對公平競爭審查制度進行細化規定。另一觀點認為《反壟斷法》與公平競爭審查制度具有相對的獨立性，公平競爭審查制度基于《反壟斷法》的規定但又具有超越于《反壟斷法》的使命和責任，公平競爭審查制度作為競爭政策實施的政策工具，需要在《反壟斷法》對公平競爭審查制度進行了原則規定的基礎上進行相對獨立的制度建設。鑒于我國《反壟斷法》的實施主體主要是反壟斷執法機構與法院，而公平競爭審查制度的實施主體迥異于《反壟斷法》的實施主體，以政策制定部門自我審查為主，但公平競爭審查制度又是預防濫用行政權力排除、限制競爭行為的重要舉措，《規定》新增了關于公平競爭審查的條款，但僅對公平競爭審查制度進行了原則規定，這樣的條款設計既保證了兩項制度在體系、邏輯上的連貫性和有效銜接，也為制定《公平競爭審查條例》等公平競爭審查法制化工作預留了足夠的立法空間，是具有智慧的務實性條款設計。

第二，《規定》在《反壟斷法》原則規定的基礎上對執法約談的對象、內容、程序、方式等作了具有創新性的制度細化，不僅增強了約談制度的可操作性，而且提升了制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的反壟斷執法效能。作為一種“柔性實施”方式，行政約談是建立“全方位、多層次、立體化監管體系”的應有之義，但《規定》的約談針對的是行政主體，如何保證約談的科學性、合理性和有效性面臨諸多挑戰。《規定》在對行政約談制度進行細化的同時，創新性具體規定了“約談結束后，反壟斷執法機構可以將約談情況通報被約談單位的有關上級機關”，“約談應當經反壟斷執法機構主要負責人批準。反壟斷執法機構可以根據需要，邀請被約談單位的有關上級機關共同實施約談”，“反壟斷執法機構可以公開約談情況，也可以邀請媒體、行業協會、專家學者、相關經營者、社會公眾代表列席約談”等內容，對于實現約談制度的妥善“落地”具有重要意義。在《規定》關于約談的創新性的制度安排下，反壟斷執法機構不僅可以通過“依法提出處理建議”，而且可以通過約談制度來有效地制止濫用行政權力排除、限制競爭行為，使約談成為反壟斷執法機構制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的新的制度抓手。

第三，《規定》新增的競爭倡導制度是規章的另一個亮點。在制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的執法實踐中，大多數違法行為發生的根源在于一些行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織對競爭政策基礎地位認識還不到位，沒有充分認識到市場公平競爭的重要性，以政府“有形之手”不當干預了市場“無形之手”進而阻礙了競爭機制充分發揮作用。而競爭倡導是反壟斷執法機構實施的除執法以外所有改善競爭環境的行為，為此，《規定》對競爭倡導進行了專條規定，提出各級市場監管部門可以通過多種方式積極支持、促進行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織強化公平競爭理念，改進有關政策措施，維護公平競爭市場環境。鼓勵行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織主動增強公平競爭意識，培育和弘揚公平競爭文化，提升公平競爭政策實施能力。《規定》新增的競爭倡導條款對于推進我國公平競爭政策的有效實施具有重要意義。

總之，《規定》的出臺為我國反壟斷執法機構有效制止濫用行政權力排除、限制競爭行為提供了更好的制度供給，正在助力我國《反壟斷法》維護市場公平競爭這一立法目標的實現，對于我國構建高水平社會主義市場經濟體制具有重要作用。