專家解讀︱寬嚴相濟、持續優化，制度化中國經驗和實踐的《禁止壟斷協議規定》

一、修訂背景與整體修訂情況

2022年6月，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十五次會議通過關于修改《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）的決定。2022年8月1日，修改后的《反壟斷法》正式施行。鑒于規制壟斷協議是《反壟斷法》的重要組成部分，《禁止壟斷協議規定》（以下簡稱《規定》）當然成為《反壟斷法》配套規章中不可或缺的一環。

黨的二十大報告提出：“加強反壟斷和反不正當競爭，破除地方保護和行政性壟斷，依法規范和引導資本健康發展”。同時，在監管工作上，堅持統籌規范和發展的導向也是指導此次《規定》的修訂的方針。壟斷協議通過直接或者間接制定價格或者核心交易條件的方式，消除了經營者之間的正常競爭關系，從有《反壟斷法》開始就屬于直接禁止的行為。在從計劃經濟不斷市場化轉軌的中國改革過程中，從《價格法》到《反壟斷法》，包括《反壟斷法》配套立法，對這種行為一直采用嚴格標準。

隨著中國市場經濟的深化，平臺經濟的擴展，壟斷協議的外在表現上呈現復雜化、多元化、隱蔽性的特征。也隨著中小企業合作、協同的出現，合同行為成為推動市場和促進經濟發展的最重要法律領域。在提高效率和維護競爭、保護消費者權益的多重目標之間，《規定》根據此次修法所確定的寬嚴相濟原則，具體化了“放管結合”，同時，基于過往已經積累成熟的實踐經驗，對整個制度及其運行實施進行了合理化，中國式的禁止壟斷協議制度特色更加鮮明。

從法條結構來看，修訂前的《禁止壟斷協議暫行規定》共36條，修訂后《規定》共51條。從修改內容來看，實體部分橫向壟斷協議增加“具有競爭關系的經營者”定義，新增數字經濟手段構成壟斷協議的方式；程序部分規范中止調查程序、細化寬大申請和認定程序、理順豁免認定程序、增加約談制度；處罰部分增加組織、幫助達成壟斷協議的經營者法律責任，提高經營者違反壟斷協議規定的處罰幅度，增加反壟斷執法機構工作人員違法情形。

二、修訂亮點評析

此次《規定》修訂主要呈現幾部分亮點：

（一）回應新的數字經濟時代發展

隨著數字技術與實體經濟的深度融合，除數字產業化發展外，傳統實體經濟正在利用數字技術進行數字化轉型。但相應的，數字經濟市場極強的規模經濟與范圍經濟，引發全民關注的競爭擔憂。此次《規定》修訂有效回應了數字經濟時代發展需求，將數字經濟引發的競爭問題納入到壟斷協議的考量范疇。《規定》第八條橫向價格協議、第十條橫向分割市場協議中對經營者利用算法、數據或平臺規則等方式達成壟斷協議進行規定，并在第十三條與第十五條規定了經營者不得利用數據、算法、技術等方式達成橫向或縱向壟斷協議。上述規定有利于更好適應數字經濟背景下反壟斷監管的需要。

（二）細化認定規則，增加執法確定性

軸輻協議的出現挑戰了傳統橫向、縱向二分的壟斷協議劃分思路。《反壟斷法》第十九條將“組織達成壟斷協議”和“為其他經營者達成壟斷協議提供實質性幫助”的情形以成文規則將其明確納入壟斷協議，但并未明確“組織”與“實質性幫助”的具體認定標準。《規定》修訂明確界定“組織”與“實質性幫助”概念，以列舉+兜底條款的方式規定了“組織”的具體情形，以是否屬于壟斷協議的協議方為劃分依據，對“組織”作出雙層解釋。依據立法目的明確具體判斷標準，為經營者合規實踐提供明確指引，為反壟斷執法機構的執法活動提供明確依據，增加了規章的確定性與可預期性。

（三）體現依法行政，完善執法程序

黨的二十大報告指出：“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。此次《規定》修訂充分貫徹依法執政的原則，完善了壟斷協議執法中立案、行政處罰告知、行政處罰決定等程序，規范了中止調查、豁免認定等程序。

《規定》將我國行之成熟，并可以與合規、寬大等制度或做法相聯系的約談程序明確寫入。約談制度作為彈性、靈活的梯度執法工具，已經成為具有中國式特色的執法方式。此次明確入規，在依法處罰等剛性手段之外，擴展了有效回應現實需求和復雜問題的能力。這也有助于實現經營者與反壟斷執法機構在明確違法行為之前消除具有排除、限制競爭行為的危害后果，降低執法成本。

（四）科學設計機制，提升監管效能

由于壟斷協議在實踐中具有隱蔽和取證困難等特點，壟斷協議的程序設計對解決實體問題具有重要意義。對于愿意主動報告壟斷協議并提供重要證據的經營者，寬大制度為其提供了減輕或免除處罰的機會。《規定》將《國務院反壟斷委員會橫向壟斷協議案件寬大制度適用指南》的成熟做法納入其中，明確了寬大制度申報的時點和要求。在《反壟斷法》將個人責任入法的同時，《規定》也首次明確了負有個人責任的經營者法定代表人、主要負責人和直接責任人員、組織與提供實質性幫助的經營者均可申請適用寬大制度。寬大制度的細化，有助于鼓勵合規，降低執法機構對壟斷協議的發現成本，提高查處壟斷協議行為的效率，節約執法成本。

此外，為保護鼓勵市場競爭，預防和制止壟斷行為，《反壟斷法》對處罰部分進行大幅修訂。《規定》響應《反壟斷法》的最新修改，相應提高經營者違反法律、達成或實施壟斷協議的行為處罰幅度，擴大處罰范圍。

壟斷協議是經濟領域對市場公平競爭危害最為直接、發生最為普遍的行為之一，此次《規定》修訂細化實體認定規則，切實保障經營者程序性權利，合理設定違反壟斷協議的法律責任，將為《反壟斷法》的目標有效實現，市場競爭狀態的有效改進作出貢獻，并為探索中國式的制度建設添磚加瓦。