專家解讀|《禁止濫用市場支配地位行為規(guī)定》修訂的核心要義

各法域普遍適用的壟斷行為規(guī)則包括壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、經(jīng)營者集中控制等規(guī)則，這三大制度各有內(nèi)在機(jī)理以及據(jù)此外化的法律認(rèn)定要件，有學(xué)者提出，濫用市場支配地位居于核心地位。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角分析，濫用市場支配地位行為最具有“壟斷”的意味，經(jīng)營者基于自身利益考慮，依仗其市場支配地位所從事排除、限制競爭行為，最終損害消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益。日前，國家市場監(jiān)督管理總局公布了《禁止濫用市場支配地位行為規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），作為反壟斷法律制度體系的重要組成部分，細(xì)化、完善了濫用市場支配地位執(zhí)法的規(guī)則。

一、背景、體系化與修訂的總體情況

本次修訂部門規(guī)章基于兩個(gè)背景：一是根據(jù)上位法的修訂內(nèi)容，有必要對(duì)相應(yīng)條款規(guī)則化、具體化。十三屆全國人大常委會(huì)第三十五次會(huì)議于2022年6月24日表決通過修改《反壟斷法》的決定，自2022年8月1日起施行。隨后，國家市場監(jiān)督管理總局啟動(dòng)行政法規(guī)、部門規(guī)章修訂工作。二是為了滿足新形勢下反壟斷行政執(zhí)法的需要。至今，我國反壟斷行政執(zhí)法經(jīng)歷了三個(gè)階段，即2008年至2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革以前，由國家發(fā)改委、商務(wù)部和原國家工商總局三家機(jī)構(gòu)分頭執(zhí)法；2018年機(jī)構(gòu)改革至2021年11月，由國家市場監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)反壟斷執(zhí)法統(tǒng)一；2021年11月至今，國家市場監(jiān)督管理總局加掛國家反壟斷局牌子，進(jìn)一步提高了執(zhí)法權(quán)威性，為反壟斷執(zhí)法更加專業(yè)化、精細(xì)化奠定了基礎(chǔ)。在第一階段，國家發(fā)改委、原國家工商總局對(duì)濫用市場支配地位均有行政執(zhí)法權(quán)，也各自出臺(tái)了部門規(guī)章作為執(zhí)法依據(jù)。在第二階段，國家市場監(jiān)督管理總局于2019年6月26日公布了《禁止濫用市場支配地位行為暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》），實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)改革后的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一；至此，規(guī)則更加完善。

濫用市場支配地位案件中，適格的行為人是具有市場支配地位的經(jīng)營者，無論適用認(rèn)定或者推定方法，可以確定的是，經(jīng)營者在相關(guān)市場具有舉足輕重的市場力量。因此，凡被查處案件均有重要的市場影響，譬如高通案、利樂案、阿里案、美團(tuán)案、知網(wǎng)案等，起到了很好的經(jīng)濟(jì)效果和社會(huì)效果。黨的十八大至2022年，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)累計(jì)查辦濫用市場支配地位案件82件，罰沒款364億元人民幣，為修訂部門規(guī)章提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。近年來，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展日新月異，市場呈現(xiàn)新的競爭特點(diǎn)，引發(fā)新的競爭問題，對(duì)反壟斷監(jiān)管提出更高要求。為此，以新《反壟斷法》的體系化修訂為契機(jī)，需要對(duì)部分條款進(jìn)行刪減、補(bǔ)充或者修改。在上述背景下，經(jīng)過研究、起草、討論、公開征求意見等程序，《規(guī)定》得以出臺(tái)。

從法律性質(zhì)而言，《規(guī)定》是部門規(guī)章，根據(jù)上位法制定，作為行政機(jī)關(guān)在法定職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)執(zhí)行法律的依據(jù)。由于法律的效力位階高于部門規(guī)章，因此，《規(guī)定》以《反壟斷法》為基本遵循。鑒于《反壟斷法》具有抽象性、復(fù)雜性的特征，這種特征在濫用市場支配地位行為認(rèn)定中尤其突出，《規(guī)定》有必要與上位法做好銜接并具體化，提出具有可操作性、可預(yù)見性、明確清晰的規(guī)則。《規(guī)定》共45條，新增的主要內(nèi)容包括：相關(guān)市場界定、認(rèn)定具體行為違法性的考量要素、在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的適用規(guī)則、對(duì)書面實(shí)名舉報(bào)的處理、應(yīng)予行政立案的條件、做出行政處罰的程序與當(dāng)事人權(quán)利、涉嫌違法情形下的約談、經(jīng)營者濫用市場支配地位違法的罰款裁量、執(zhí)法人員違法犯罪的處理。

我國的反壟斷制度體系架構(gòu)業(yè)已形成，包括基本法、行政法規(guī)、部門規(guī)章、指南、規(guī)范性文件，從體系視角出發(fā)，《規(guī)定》較好地協(xié)調(diào)了規(guī)章與上位法，規(guī)章之間，規(guī)章與指南、規(guī)范性文件之間的關(guān)系。比如，為做好與正在修訂中的《禁止濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)排除、限制競爭行為規(guī)定》銜接，刪除了《暫行規(guī)定》第12條有關(guān)認(rèn)定知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域經(jīng)營者市場支配地位的考量因素。

2022年新《反壟斷法》的修訂涉及總則、分則、程序、法律責(zé)任等多個(gè)部分，與濫用市場支配地位規(guī)則相關(guān)的內(nèi)容可見于法律的多章、多個(gè)條款。《規(guī)定》對(duì)這些內(nèi)容做出了不同形式的回應(yīng)。

二、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)E用市場支配地位行為規(guī)則的定位

新《反壟斷法》分別新增總則第9條和分則第22條第二款，強(qiáng)調(diào)具有市場支配地位的經(jīng)營者不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)以及平臺(tái)規(guī)則等從事濫用市場支配地位行為。為此，《規(guī)定》在違法行為認(rèn)定方面充分考慮了平臺(tái)的特征，增加了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)有關(guān)的具體規(guī)則。比如在新增第5條界定相關(guān)市場的條款中，第四款特別規(guī)定了基于平臺(tái)的多邊性特征結(jié)合具體案件界定相關(guān)市場的多種備選方法：一邊、多邊、平臺(tái)整體為一個(gè)市場、分別界定多個(gè)相關(guān)市場。在分析價(jià)格類案件時(shí)，比如以不公平高價(jià)銷售或低價(jià)購買、掠奪性定價(jià)行為，“成本”是重要指標(biāo)，《規(guī)定》在一般分析思路之外，特別指出涉及平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還可以考慮平臺(tái)涉及多邊市場中各相關(guān)市場之間的成本關(guān)聯(lián)情況及其合理性。此外，在作為“正當(dāng)理由”抗辯的具體情形中，增加了考量“公平、合理、無歧視的平臺(tái)規(guī)則”的適用性，以及平臺(tái)經(jīng)營模式的必要性。

從上述具體規(guī)則可以看出，對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管并非一味嚴(yán)厲，在立法層面實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)公平。就立法模式來看，沒有設(shè)置針對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域特殊適用的專章，而是在一般規(guī)定的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際需要增加條、款、項(xiàng)。其優(yōu)點(diǎn)是形式服從于實(shí)質(zhì)，并不先驗(yàn)地認(rèn)定平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的違法應(yīng)當(dāng)遵循特別規(guī)則，而是客觀地看待其技術(shù)特點(diǎn)和商業(yè)模式、競爭方式特質(zhì)。這是建立在既有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、學(xué)術(shù)研究基礎(chǔ)上的，也基于平臺(tái)合規(guī)經(jīng)營的現(xiàn)實(shí)情況，符合新階段常態(tài)化監(jiān)管的思路。

三、反壟斷執(zhí)法的程序性、合法性規(guī)范

法律是治國之重器。作為市場經(jīng)濟(jì)的基本法，《反壟斷法》擔(dān)負(fù)著維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序、保障市場在資源配置中起決定性作用的重任。與此同時(shí)，反壟斷行政執(zhí)法雖然并不直接配置資源，但為政府對(duì)市場糾偏提供了法律依據(jù)。因此，行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)不枉不縱、依法行政。《規(guī)定》新增立案條件，包括以下三項(xiàng)：有初步違法證據(jù)、屬于本部門查處范圍、在行政處罰法定期限內(nèi)。此外，根據(jù)《行政處罰法》，將反壟斷行政處罰作為普通程序，新增作出行政處罰決定前向行政相對(duì)人書面告知擬處罰決定相關(guān)信息、告知當(dāng)事人依法享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)和要求聽證的權(quán)利的規(guī)定；并且應(yīng)當(dāng)充分聽取當(dāng)事人的意見以及進(jìn)行復(fù)核。以上體現(xiàn)了行政執(zhí)法的正當(dāng)程序原則，也是依法行政的應(yīng)有之義。

行政執(zhí)法的目標(biāo)是規(guī)范而非處罰，特別是濫用市場支配地位行為復(fù)雜多樣，每個(gè)要件認(rèn)定都有挑戰(zhàn)，引導(dǎo)企業(yè)合規(guī)經(jīng)營尤為重要。《規(guī)定》新增涉嫌違法情形下的約談機(jī)制，約談并非行政執(zhí)法的法定前置程序，也不能以約談取代執(zhí)法。約談以經(jīng)營者涉嫌濫用市場支配地位為前提，其目的是提醒合規(guī)經(jīng)營，談話內(nèi)容和改進(jìn)建議不具有約束力。

法律不是純粹理性，而是一種實(shí)踐理性。部門規(guī)章具有行政執(zhí)法上的效力，既約束行政相對(duì)人又約束行政權(quán)力，對(duì)市場的指向意義舉足輕重。《規(guī)定》部分保持了《暫行規(guī)定》的立法模式、具體規(guī)則，實(shí)現(xiàn)了法律的穩(wěn)定性；同時(shí)反映了新《反壟斷法》的立法精神和新規(guī)則，并將其制度化、規(guī)范化。就《規(guī)定》的文本而言，體現(xiàn)著行政執(zhí)法的謙抑性、先進(jìn)性，即預(yù)防優(yōu)于矯正的理念和約束行政權(quán)力擴(kuò)張過度干預(yù)市場的理念。《反壟斷法》是維護(hù)市場秩序的一道重要屏障，通過公正監(jiān)管、依法監(jiān)管以保障公平競爭，行政執(zhí)法責(zé)無旁貸。